CAPÍTULO 1

GERENCIAMENTO DE BACIAS HIDROGRÁFICAS: UMA VISÃO GERAL

O gerenciamento ambiental de bacias hidrográficas é uma necessidade premente no país, em função da variedade e multiplicidade dos problemas de degradação dos recursos ambientais que ocorrem nas diversas regiões. Por se tratar de um tema relativamente novo na pauta dos profissionais que se dedicam ao estudo dos recursos hídricos e da proteção ambiental, muitos dos conceitos pertinentes ainda não estão sedimentados. O problema em si - como fazer o planejamento e o gerenciamento ambiental de uma bacia hidrográfica - também não está totalmente equacionado. Destarte, este capítulo visa a rever as definições referentes ao gerenciamento ambiental e termos correlacionados (seção 1.1), examinar o estado da arte no Brasil (seção 1.2) e tecer algumas considerações sobre as dificuldades verificadas nas experiências brasileiras, para as quais a abordagem a ser desenvolvida deve encontrar soluções (seção 1.3).

1.1 DEFINIÇÕES

Os termos "administração", "gestão", "planejamento", "gerenciamento" e "manejo", quando aplicados ao meio ambiente ou aos recursos naturais, vêm sendo usados quase como sinônimos, muitas vezes sem uma definição precisa do que efetivamente se propõe a realizar (ALMEIDA 1993, DIEGUES 1989). Tanto os métodos geográficos de classificação de território, desenvolvidos nas décadas de 60 e 70 na América do Norte, como o zoneamento ecológico-econômico - ZEE -, constituem, segundo ALMEIDA (1993), métodos de planejamento ambiental. Tais instrumentos podem, de fato, constituir-se em elementos importantes para um planejamento, mas, por si só, não satisfazem as exigências do planejamento. DIEGUES (1989) é mais rigoroso. Define gerenciamento geo-ambiental como um instrumento que visa a compatibilizar usos múltiplos no sentido de harmonizá-los com as vocações naturais dos ecossistemas, e complementa afirmando que o exercício do gerenciamento pressupõe a aplicação de um vasto leque de técnicas:

A base do gerenciamento geoambiental, entendida do prisma de ordenação territorial, é constituída pelas técnicas de zoneamento, resultando num plano de ocupação do espaço e uso dos recursos. Esse plano definirá as unidades ambientais em termos de áreas para uso intensivo, extensivo, de preservação e de uso múltiplo. O tipo de uso recomendável dependerá das vocações naturais, das potencialidades e vocações dos ecossistemas, das restrições encontradas e das demandas por bens e serviços. O zoneamento geoambiental, para ser efetivo, deverá integrar-se dentro de um processo mais amplo de zoneamento ecológico-econômico (DIEGUES, 1989).

Esta conceituação, ainda que esclareça os passos a serem dados quanto ao estabelecimento de uma base técnica para o gerenciamento, é omissa quanto aos mecanismos político-institucionais que um gerenciamento deve, por definição, abranger. As lacunas conceituais, que são em parte responsáveis pela confusão dos termos acima mencionada, provavelmente são devidas tanto à novidade do assunto, quanto a razões da formação de origem dos profissionais que a ele se dedicam, via de regra provenientes das ciências naturais ou das engenharias, o que explica a maior ênfase dada aos aspectos técnicos.

Um conjunto mais estruturado de definições é proposto por LANNA (1994), que atribui funções e, portanto, conteúdos diferentes à gestão, à política, ao planejamento e ao gerenciamento qualificados para o meio ambiente. O termo manejo ambiental é associado ao espaço rural, e será discutido mais à frente. Seguem as definições:

Gestão ambiental é o processo de articulação das ações dos diferentes agentes sociais que interagem em um dado espaço com vistas a garantir a adequação dos meios de exploração dos recursos ambientais - naturais, econômicos e sócio-culturais - às especificidades do meio ambiente, com base em princípios e diretrizes previamente acordados/definidos.

Pelo que se vê, é no âmbito da gestão ambiental que são formulados princípios e diretrizes, preparados documentos orientadores e projetos, estruturados sistemas gerenciais e tomadas decisões, que, no conjunto, almejam transformações em direção a um desenvolvimento sustentável. A gestão ambiental integra:

  1. A política ambiental, que é o conjunto consistente de princípios doutrinários que conformam as aspirações sociais e/ou governamentais no que concerne à regulamentação ou modificação no uso, controle, proteção e conservação do ambiente.
  2. O planejamento ambiental, que é o estudo prospectivo que visa à adequação do uso, controle e proteção do ambiente às aspirações sociais e/ou governamentais expressas formal ou informalmente em uma Política Ambiental, através da coordenação, compatibilização, articulação e implementação de projetos de intervenções estruturais e não-estruturais.
  3. O gerenciamento ambiental, que é o conjunto de ações destinado a regular o uso, controle, proteção e conservação do ambiente, e a avaliar a conformidade da situação corrente com os princípios doutrinários estabelecidos pela Política Ambiental.

O zoneamento ambiental, o zoneamento ecológico-econômico e a avaliação de impactos ambientais são tidos como instrumentos do planejamento ambiental.

Existe unanimidade acerca da idéia de que o gerenciamento ambiental é um instrumento pelo qual se pode chegar a um processo de desenvolvimento sustentado. Pode se afirmar, inclusive, que este é o objetivo de longo prazo de qualquer iniciativa de gerenciamento ambiental.

O gerenciamento ambiental é freqüentemente anunciado como necessário a partir do momento em que determinado problema é percebido, exigindo a aplicação de tecnologias e mecanismos administrativos adicionais. O que se pretende demonstrar, neste trabalho, é que este procedimento, pelo menos para determinada categoria de problemas, não é suficiente. É fundamental entender o problema e conhecer os condicionantes que o geraram. Este fato mostra que sua solução não se reduz a uma simples inversão de recursos, à aplicação de tecnologias ou à criação de um órgão para o seu controle. Tudo isto pode ser necessário, mas não é suficiente.

O termo bacia hidrográfica define um espaço geográfico associado ao recurso água. Este conceito é amplamente aceito. Há também certa unanimidade em tomar a bacia hidrográfica como unidade territorial para a tarefa do gerenciamento, do manejo, do aproveitamento ou do planejamento dos recursos hídricos. Os significados atribuídos a estes termos, entretanto, provêm de pontos de vista diversos, com base nas diferentes ações e finalidades que eles podem incorporar (CEPAL, 1992):

  1. A ação: desenvolver, ordenar, habilitar, aproveitar, gestionar, administrar ou manejar.
  2. O objeto da ação: a bacia ou a zona de captação (catchment) ou de recepção de água (watershed); os elementos e recursos naturais e artificiais que a constituem; a água ou os recursos hídricos, que compreendem os cursos d'água e as obras hidráulicas e conexas construídas pelo homem.
  3. Os objetivos específicos a que visa a ação: abastecer com água, conservar ou proteger recursos, produzir bens, ou controlar eventos extremos.
  4. O objetivo final de mais alto nível: o desenvolvimento sustentável, a melhoria da qualidade de vida, o crescimento econômico ou outro de mesmo alcance.

As maiores discrepâncias radicam nos diferentes sentidos que os usuários implicitamente atribuem aos termos, e ao fato de que não especificam se estão sendo aplicados a todos os recursos naturais e à infra-estrutura, ou só à água, à bacia ou ao homem que vive na bacia (CEPAL, 1992). Em conseqüência, verifica-se que o conceito gerenciamento de bacia engloba um vasto leque de atividades, que podem ser agrupadas em três categorias genéricas (DOUROJEANNI, 1993:19-20):

1) Recuperação, conservação, proteção ou preservação dos recursos naturais das bacias hidrográficas.

O conjunto de atividades conservacionistas se iniciou com um enfoque voltado exclusivamente à recuperação, conservação, proteção, preservação ou controle de rios ou cursos d'água. Este enfoque restrito teve que ser necessariamente ampliado, para contemplar na íntegra as bacias de captação e, assim, incorporar o tratamento dos chamados "recursos associados" à água. Os recursos naturais, como o solo, a flora, a fauna, os minerais e o relevo, existentes nas bacias de captação, influem na produção e na descarga de água. A este conjunto de atividades atribui-se o termo manejo ambiental. Segundo Hernandez-Becerra (apud LANNA, 1994) manejo ambiental é a forma lógica de harmonizar a conservação e a produção agrícola, pecuária e florestal de bacias com o manejo de recursos hídricos, sobretudo quando estes têm elevada transcendência sócio-econômica para os usuários localizados a jusante.

Normalmente, o manejo de bacias (ou watershed management) constitui uma parte das atividades de um programa de controle e aproveitamento múltiplo da água a nível de bacia principal, porque contribui para preservar, proteger ou conservar as fontes de captação nas partes altas das grandes bacias. As ações compreendidas nesta modalidade são, por exemplo, a construção de terraços, a utilização dos solos segundo sua capacidade e o fomento de práticas conservacionistas de cultivo. Combina procedimentos mecânico-estruturais de pequena envergadura para controlar vossorocas, estabilizar taludes ou regular torrentes, com medidas de conservação agronômicas, silvícolas e pastoris. É a modalidade mais difundida na América Latina e no Caribe.

2) Aproveitamento e controle da água ou dos recursos hídricos, seja com fins setoriais ou multisetoriais.

Estas atividades que, em princípio, se limitavam a tratar de rios ou cursos d'água, foram paulatinamente abarcando na íntegra uma ou mais bacias, para incorporar toda a área de captação destes rios. A idéia de trabalhar exclusivamente com a água tem como objetivo o controle (da oferta) e o aproveitamento (geralmente múltiplo) da água ou dos recursos hídricos, a nível de uma ou mais bacias principais. Baseia-se principalmente no planejamento, projeto, construção e operação de obras hidráulicas para satisfazer demandas múltiplas de água, com a finalidade de contribuir para o desenvolvimento social e econômico, assim como para controlar inundações e secas. De início, tais ações se destinavam a controlar a quantidade das descargas das bacias e satisfazer as múltiplas demandas. Atualmente, os objetivos prioritários - em países industrializados e em grandes centros urbanos - são controlar e manter a qualidade da água nas bacias, para poder reutilizá-la e evitar a degradação do ambiente e as ameaças à saúde.

É nesta categoria que se inserem os grandes projetos de aproveitamento da água. Os problemas e as dificuldades resultantes destes projetos foram responsáveis pela expansão da definição do planejamento de bacias hidrográficas, tanto em termos do que ele aborda dentro de uma bacia como em função da influência e do efeito das ações em áreas dentro e fora dela. Originalmente falava-se em gerenciamento de recursos hídricos (water resources management), cujo enfoque era a solução de um problema específico relacionado com a água. Mais tarde surgiu o planejamento de múltiplos propósitos, visando ao desenvolvimento de recursos hídricos e consistindo na repartição da água disponível para os diversos usos. Como os distintos usos da água quase sempre são competitivos, surgiram conflitos que levaram ao questionamento do enfoque. Surgiu, então, o gerenciamento integrado de bacias hidrográficas (integrated river basin management), que procura coordenar e desenvolver harmonicamente os usos da água de uma bacia, envolvendo outros processos de desenvolvimento tanto dentro como fora da bacia. Ele extrapola o âmbito dos recursos hídricos para incluir a maior parte dos outros recursos, bem como muitos aspectos de planejamento sócio-econômico ou regional (OEA, 1978:5; UNESCO, 1987).

O conceito integrated river basin development, embora muito defendido por diversas instituições promotoras de desenvolvimento, mostrou ser pouco prático e viável. Desde seu surgimento, diversos especialistas alertavam para as limitações da bacia hidrográfica como unidade econômica, particularmente em regiões onde o desenvolvimento econômico já está avançado. Os limites de uma unidade de desenvolvimento regional não deve ser tão permanente como os de uma bacia de drenagem; eles devem poder flutuar ao longo do tempo e espaço, expandindo ou recuando de acordo com os objetivos e condicionantes do planejamento (SOUTO-MAIOR, 1975).

Entretanto, o surgimento da preocupação mundial com a degradação ambiental causada pelos crescimentos populacional e econômico, encorajou um retorno para a idéia da bacia hidrográfica como unidade apropriada para o planejamento e o gerenciamento (SOUTO-MAIOR, 1975).

3) Fomento do bem-estar do homem, usuário dos recursos da bacia, seja ou não nela residente.

Neste caso, a adoção de uma bacia hidrográfica como unidade de gerenciamento para ordenar as atividades que promovam a melhoria da qualidade de vida do homem ou o "desenvolvam", tem sua origem na relação estreita que existe entre a água e as necessidades do homem. A linha de ação se sustenta em conceitos e técnicas elaboradas em escolas de desenvolvimento regional ou rural, com a ressalva de que o entorno físico considerado é uma bacia. Contudo, são raros os casos de ações de manejo de bacias realizadas como parte de projetos de desenvolvimento regional, a não ser que estes incluam uma componente importante vinculada ao aproveitamento da água e à promoção rural.

Na prática, constata-se que os projetos e programas propostos ou em andamento muitas vezes incluem atividades relacionadas com mais de uma das três categorias abordadas. E nem poderia ser diferente, principalmente em se tratando de grandes bacias. Pela sua dimensão, é nestas bacias que invariavelmente a água é "aproveitada" (categoria 2), mais cedo ou mais tarde deverá ser "protegida" (categoria 1), e, possivelmente, as ações de aproveitamento e de proteção só poderão ser harmonizadas através de ações de desenvolvimento regional (categoria 3). Para que ocorra esta harmonização ou compatibilização dos usos da água e dos demais recursos da bacia, torna-se necessário criar uma instância de articulação e coordenação de entidades setoriais, que execute o gerenciamento da bacia hidrográfica (GBH). Trata-se, na realidade, do gerenciamento ambiental anteriormente definido, adotando a bacia hidrográfica como unidade de intervenção. Segundo LANNA (1994),

A negociação social inserida nessa definição subentende a articulação e a compatibilização de diversos pontos de vista que a sociedade tem com relação às decisões sobre intervenções na bacia. A definição descreve a situação ideal. A realidade no país é esboçada a seguir.


1.2 CASOS BRASILEIROS

A depredação dos recursos hídricos no Brasil tem principalmente duas causas: a fase de transição por que tem passado a sociedade (de agrícola para urbana) e o atraso da modernização administrativa que esta transição requer (YASSUDA, 1989). O direito quase absoluto sobre a propriedade privada e a negação de responsabilidades sociais dificultam a restrição do direito de uso do solo e dos recursos ambientais em geral. Prevalece a convicção de que alguns recursos naturais, como a água, devem ser usados gratuitamente, e, em sendo assim, entidades estatais ou privadas decidem pelo aproveitamento da água em seus empreendimentos.

Ao contexto dessa fase de transição veio se sobrepor uma postura governamental que abandonou as funções básicas do Estado para assumir a missão de empresário, enquanto o planejamento governamental de longo e médio prazo foram relegados a segundo plano. O Estado

bandonou principalmente a indeclinável missão de assegurar o planejamento regional e integrado, capaz de compatibilizar interesses empresariais conflitantes e de garantir que a comunidade local, seus serviços básicos, seus recursos naturais e seu meio ambiente fossem a figura central do desenvolvimento (YASSUDA, 1989).

Em decorrência disto, a atuação em recursos hídricos no Brasil privilegiou o setor elétrico, dando também alguma ênfase ao desenvolvimento econômico de bacias hidrográficas do Nordeste, como da bacia do rio Jaguaribe, no Ceará, e da bacia do rio São Francisco. Isto significa que, durante várias décadas, as bacias hidrográficas foram aproveitadas quase que exclusivamente sob o ponto de vista do seu potencial hidrelétrico, causando problemas sociais e dificultando o gerenciamento integrado. O advento dos projetos de irrigação também não favoreceu uma gestão mais democrática da água. A este respeito, o depoimento de FIRMINO (1989) é enfático:

O gerenciamento de recursos hídricos no Brasil, ao invés de ser marcado pela integração dos seus vários usos, é marcado pela mediação de conflitos e um desbalanceamento que favorece o setor mais forte, ou seja, o de energia elétrica. É verdade que existe um código de águas, que, se fosse seguido, sem dúvida o problema se resolveria [sic] , mas o código de águas muitas vezes não é obedecido. Foram criadas estruturas tipo comitês executivos para se analisar integralmente o problema dos recursos hídricos nos seus mais diversos usos: navegação, energia elétrica, piscicultura, irrigação, saneamento, lazer, mas não tem funcionado. Essa é a realidade.

O agravamento dos problemas em bacias hidrográficas nas várias regiões do país fez com que surgissem, nos últimos anos, diversas iniciativas visando a seu gerenciamento ambiental. A seguir são examinadas sucintamente algumas destas tentativas e experiências.

a) Rio Parnaíba. Localização: Maranhão e Piauí. A Fundação Rio Parnaíba se propôs a realizar estudos básicos para a identificação e a caracterização das condições ambientais da bacia hidrográfica do rio Parnaíba, com vistas a garantir o planejamento adequado e o manejo compatível com a realidade local e regional, que resultem em efetiva proteção e uso sócio-econômico dos recursos naturais da região (CASTRO, 1989:48). Em setembro de 1994 foi realizado o 5º Seminário de Preservação do rio Parnaíba.

b) Programa Rio das Contas. Localização: Bahia. Área: 30.000 km2. O Programa de Desenvolvimento Social integrado do baixo-médio Rio das Contas foi proposto em 1989 pelo Governo do Estado da Bahia, à Organização dos Estados Americanos e à Fundação Emílio Odebrecht. Os seus objetivos são todos centrados no desenvolvimento, na integração regional e na melhoria da qualidade de vida da população rural dos 28 municípios situados na bacia (BAHIA, 1989:23).

c) Rio Doce. Localização: Minas Gerais e Espírito Santo. Área: 83.400 km2. O Projeto Rio Doce é decorrente de um acordo de cooperação técnica entre Brasil e França, objetivando o estudo do gerenciamento integrado de bacias hidrográficas. A bacia do rio Doce foi escolhida para a realização de um projeto piloto. Os estudos iniciaram em 1989, com a função de cumprir diversas metas para atingir o gerenciamento integrado da bacia. O Plano Diretor - uma das metas - integra cinco componentes de controle de poluição e três componentes relativas aos recursos hídricos: energia, enchentes e disponibilidade para abastecimento (BETURE SETAME 1994).

d) Rio Paraíba do Sul. Localização: Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo. Área: 87.000 km2 . No âmbito do mesmo acordo que permitiu o lançamento do projeto Rio Doce, teve início, em 1992, o Projeto Paraíba do Sul. O Plano Diretor, elaborado a partir do diagnóstico, tem 3 componentes de controle de poluição localizada, 4 componentes de controle de poluição difusa e 4 componentes de recursos hídricos (usos energéticos, controle de enchentes, disponibilidade do recurso e captação de água do Rio de Janeiro). O custo total do plano está orçado em 3.214 milhões de dólares, dos quais 1.544 milhões deverão ser colocados à disposição pela própria bacia (BOURLON 1995).

e) Projeto Pantanal. Plano de Conservação para a Bacia do Alto Paraguai (PCBAP): Zoneamento, Gerenciamento Ambiental. Localização: Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, com uma área de 396.800 km2, e mais 99.200 km2 no Paraguai e na Bolívia.

O objetivo geral do Plano de Conservação da Bacia do Alto Paraguai é disciplinar e orientar o desenvolvimento econômico existente e potencial na bacia, a partir de uma perspectiva conservacionista dos recursos naturais e do incentivo de atividades produtivas, imprimindo padrões culturais e tecnológicos adequados à capacidade de suporte dos complexos ecossistemas da planície pantaneira e das terras altas de seu entorno (ROSS e SIMÕES, 1993:31).

O Projeto Pantanal, criado no âmbito do Programa Nacional de Meio Ambiente, contém outros nove subprojetos, todos dedicados a tarefas de conservação e proteção, bem como de gestão do empreendimento.

f) Ribeirão Lajeado. Localização: São Paulo, área: 420 km2. O ribeirão Lajeado é tributário do rio Tietê no seu curso médio-baixo, imediatamente a montante da Usina Hidrelétrica Nova Avaiandava, da CESP - Companhia Energética de São Paulo. 80% da área da bacia do ribeirão Lageado situam-se no município de Penápolis, que dele se abastece. A mudança acentuada no uso do solo da bacia na década de 70 e 80 fez com que ocorresse erosão acelerada nas cabeceiras, assoreamento rápido do ribeirão e ameaça ao abastecimento de água. A partir deste problema central, a CESP induziu, em 1991, a criação de um Consórcio Intermunicipal para cuidar da bacia. Aos poucos, o Departamento Autônomo Municipal de Águas e Esgotos de Penápolis foi incorporando as atividades do consórcio, passando a destinar recursos orçamentários para as atividades conservacionistas na área rural, com resultados positivos. Na esfera urbana foi possível implantar tratamento de resíduos domésticos e hospitalares.

g) Programa de Manejo integrado de Solos e Água do Paraná. Este programa,

que considera a pequena bacia hidrográfica como unidade de planejamento e execução, teve, na sua concepção ... a filosofia de integração de um conjunto de práticas agro-silvo-pastoris, na busca de preservar e recuperar os recursos naturais, movido pela participação comunitária (ANDREOLI e SOUZA, 1992:115).

Até 1990, o Programa atuou em 1150 microbacias - com área média de 2000 a 4000 ha, distribuídas em 313 municípios.

h) Projeto Itajaí. Localização: Santa Catarina, área: 15.000 km2. O Plano de Manejo Ambiental da Bacia do Itajaí foi uma proposta de ação integrada, cujo objetivo é aglutinar esforços e recursos para a elaboração de um plano de manejo integrado dos ecossistemas e recursos naturais da bacia. O decreto do Governo do Estado de Santa Catarina, que oficializara a proposta em 1989, visava à

integração dos diversos programas e projetos públicos desenvolvidos na região, ao desenvolvimento de metodologias e tecnologias apropriadas à preservação, à recuperação e manejo integrado dos recursos naturais e ecossistemas e ao desenvolvimento de um amplo processo de educação ambiental permanente, junto à população (CAUBET e FRANK, 1993:9).

O projeto não foi implementado. Entretanto, a experiência alcançada através do Projeto Itajaí, particularmente dos seus insucessos, tem implicações profundas na alternativa de solução proposta no âmbito do presente trabalho. Por esta razão, o Projeto Itajaí será citado tanto ao caracterizar as dificuldades verificadas nas experiências brasileiras de gerenciamento de bacias (seção 1.3), como na descrição das iniciativas após as cheias de 1983-1984 no vale do Itajaí (capítulo 2).

i) Projeto Microbacias / BIRD (SC). Este projeto, desenvolvido pela Secretaria da Agricultura, Abastecimento e Irrigação do Estado de Santa Catarina, com recursos do Banco Mundial, do Governo do Estado e dos produtores rurais, visa a atender, ao longo de 7 anos (primeira fase), 520 microbacias em 143 municípios. O projeto tem como objetivo recuperar e conservar a capacidade produtiva dos solos e controlar a poluição no espaço rural, conduzindo a um aumento sustentado da produtividade do trabalho e da renda líquida dos produtores rurais (FRASSON, 1994).

j) Rio Cubatão. Localização: Santa Catarina, área: 738 km2. A bacia do rio Cubatão é o principal manancial de abastecimento de água de Florianópolis e de outras cidades da região, e tem a particularidade de ter quase metade da sua área - 342 km2 - abrangidos pelo Parque Estadual da Serra do Tabuleiro. Em 1993, por Decreto do Poder Executivo Estadual, foi criado o Comitê do Cubatão, com um amplo espectro de finalidades. Inclui a promoção de estudos, projetos e pesquisas sobre o uso, a preservação e a recuperação da bacia hidrográfica do rio Cubatão; a proposição de normas, a integração e compatibilização de políticas, a promoção de integração, e a elaboração de um programa de recuperação do rio Cubatão e formadores. O Comitê decidiu executar tres programas: 1) educação ambiental e participação comunitária, 2) controle da poluição, e 3) controle do uso do solo. Os projetos decorrentes dos programas competem aos diferentes órgãos que compõem o Comitê. O malogro do Comitê do Cubatão, constatado após dois anos de sua instalação (veja capítulo 7), ilustra a usual omissão de aspectos cruciais nos arranjos institucionais para o gerenciamento de bacias.

k) COMITESINOS. O Comitê de Preservação, Gerenciamento e Pesquisa da Bacia do Rio do Sinos (localizada no Rio Grande do Sul, com uma área de 4.000 km2) foi criado em 1988 através de Decreto do Poder Executivo gaúcho, como resposta à mobilização de técnicos, administradores, setores da comunidade e imprensa regional, em torno da grave situação de poluição do rio dos Sinos. Desde seu início, teve uma composição muito abrangente, envolvendo todos os atores significativos da bacia, tanto no que diz respeito aos usuários como às múltiplas instituições governamentais e de pesquisa que atuam na região. Embora o Comitê fosse percebendo que o efetivo gerenciamento dos recursos hídricos estava fora do seu alcance legal, sua Secretaria Executiva empreendeu a tarefa de articular e alavancar programas de ação específicos. O principal destes programas - o Programa Integrado de Monitoramento da Qualidade da Água do Rio dos Sinos - veio ao encontro da reivindicação da informação pública quanto à real qualidade da água do rio dos Sinos. Funcionando desde setembro de 1989, o Programa foi constituído oficialmente através de convênio de Cooperação Técnica entre os órgãos executores, que inclusive absorvem o custo da execução das campanhas de monitoramento (CANEPA et al, 1994).

l) COMITÊ GRAVATAÍ. Localização: Rio Grande do Sul. Área: 2.000 km2 . O rio Gravataí é considerado o mais problemático do Estado. O Comitê de Gerenciamento da Bacia do Rio Gravataí foi criado por Decreto do Poder Executivo Estadual em 1989, nos moldes do COMITESINOS. Desde o início, o COMITÊ GRAVATAÍ caracterizou-se por uma forte participação de setores representativos da região (prefeituras, movimento ecológico e representações comunitárias). Devido às limitações legais e instrumentais existentes no quadro institucional, o COMITÊ procurou atuar privilegiando ações preparatórias ao gerenciamento da bacia. O carro-chefe dessas ações, a partir de propostas do movimento ecológico e de estudos técnicos preexistentes, foi o projeto de uma barragem. Embora a existência do COMITÊ fosse muitas vezes subordinada ou confundida com a luta pela barragem, o tema tem proporcionado uma interessante experiência de aplicação dos princípios do gerenciamento a um empreendimento concreto, com todo o potencial de debates, disputas, confronto de interesses ... envolvidos na questão (CANEPA et al, 1994).

A Tabela 1 mostra a correspondência entre os objetivos dos diversos programas / projetos e as diferentes atividades de gerenciamento de bacias explicitadas na seção 1.1. Verifica-se que nas grandes bacias, em geral, e nas pequenas bacias rurais predominam objetivos conservacionistas (1), ou estes se equiparam aos objetivos de controle de qualidade da água (caso do rio Doce). Nas bacias mais urbanizadas ou com problemas graves de poluição, predominam objetivos de controle da qualidade da água (2). O desenvolvimento sócio-econômico raramente é um objetivo explícito dos projetos (3). Os exemplos citados evidenciam a demanda crescente de ações de gerenciamento de bacias hidrográficas no país, para enfrentar um leque diversificado de problemas, em bacias de todos os tamanhos. Embora diversas propostas de manejo e gerenciamento ambiental em bacias tenham sido elaboradas, poucas têm podido contabilizar algum sucesso.

Tabela 1: Síntese das atividades de gerenciamento de bacias
hidrográficas (exemplos considerados)



1.3 CONSTATAÇÕES PRELIMINARES

Fazer gerenciamento ambiental é, pelo visto, um desafio. Não há fórmulas aplicáveis a todas as situações. É precisamente aí que radica, em parte, a justificativa do presente trabalho. Por que desenvolver uma abordagem para o planejamento e o gerenciamento de uma bacia hidrográfica? Porque os resultados alcançados até o presente nas experiências brasileiras são insatisfatórios. As razões desse insucesso são as mais diversas, e nem sempre são evidentes.

Verifica-se, por exemplo, que apenas os programas desenvolvidos em pequenas bacias ou em micro-bacias tiveram êxito. Estes programas apresentam as características de terem atacado o problema da respectiva bacia e envolverem, ao mesmo tempo, os atores significativos da bacia. Embora vários autores insistam na necessidade da definição prévia do problema, ainda são elaborados projetos que iniciam com um diagnóstico ambiental amplo que visa a estudar toda a realidade da bacia hidrográfica, como é o caso do Projeto Parnaíba ou do Projeto Pantanal. ANDREOLI e SOUZA (1992) afirmam que o processo deve partir da definição do problema-chave para o qual o programa foi concebido. DOUROJEANNI (1993:9) diz que a detecção de problemas constitui a chave para definir os objetivos do desenvolvimento, e acrescenta que se trata dos problemas tais como o expressam e sentem cada um dos atores ou grupos de atores participantes dos processos de gestão. A definição dos problemas implica, pois, num processo participativo. É compreensível que tais procedimentos sejam mais factíveis numa bacia hidrográfica de pequena magnitude, o que explica, em parte, os resultados mostrados na Tabela 1.

No Projeto Itajaí I (CAUBET e FRANK, 1993:25), tentou-se partir de uma situação-problema - um caso preciso e real, em relação ao qual se deviam mobilizar diversos especialistas de disciplinas científicas e muitas outras pessoas, no intuito de alterar as condições e as inter-relações da situação. A metodologia sugerida para o desenvolvimento do projeto, porém, revelou-se incompatível com este ponto de partida. Ela se valia de múltiplos diagnósticos, cuja síntese deveria apontar os problemas existentes na bacia. A contribuição de diversos especialistas é, sem dúvida, uma condição necessária para a solução de problemas ambientais, mas não é uma condição suficiente. Como se demonstrará ao longo deste trabalho, principalmente nos capítulos 3 e 8, o modo como o conhecimento multidisciplinar é articulado para dar respostas objetivas a problemas concretos tem fundamental importância.

Outro aspecto não contemplado pelos projetos e programas citados é o conjunto de interesses que contribuíram para o estado presente de degradação da respectiva bacia. Em outras palavras, em muitos projetos a fase de diagnóstico, por mais detalhada que seja no que diz respeito aos aspectos físico-naturais da bacia, raramente contempla aspectos políticos. A desconsideração das forças políticas opostas aos objetivos do planejamento ambiental é uma lacuna que acaba por torpedear muitas iniciativas. O erro está em acreditar que o planejamento se realiza em um meio inerte, passivo, estático. De fato, o planejamento se realiza em um meio resistente, porque o objeto de nossos planos é sempre uma realidade que está em movimento, numa direção e numa velocidade determinadas, e porque há, na realidade, forças mais potentes que outras a impor essa direção e essa velocidade. O que deve ficar claro, portanto, é que o ator que planifica não está enfrentando forças débeis e sim resistências fortes (MATUS, 1989).

A veracidade deste raciocínio não é constatada apenas em projetos de planejamento ambiental empreendidos por grupos de ecologistas ou ambientalistas, como no caso do rio Parnaíba ou do projeto Itajaí, anteriormente referidos. Até mesmo o Governo do Estado de Santa Catarina, promotor do PLADE - Plano Global e Integrado de Defesa contra Enchentes / Ecossistema Bacia Hidrográfica do rio Itajaí-Açu, teve que se defrontar com as conseqüências de ter subestimado as possíveis reações a um projeto daquela envergadura.

A consideração das forças políticas contrárias a um programa de gerenciamento ambiental é, com certeza, mais facilmente realizável numa bacia de pequena magnitude. No COMITESINOS e no COMITÊ GRAVATAÍ, esse problema foi resolvido pela participação, desde o início, de todos os setores sociais representativos. No Projeto Microbacias, a escolha das microbacias a serem trabalhadas assenta em vários critérios, evitando-se, deste modo, investir esforços e recursos em áreas onde, por várias razões, a probabilidade de insucesso é maior.

A falta de exemplo de tentativa bem-sucedida de gerenciamento numa bacia de grande magnitude não é exclusividade brasileira, extende-se a toda a América Latina. Não há exemplo de uma bacia relativamente extensa em que se tenha executado o ordenamento total do uso dos recursos e que possa servir de modelo (CEPAL, 1992). No caso de grandes bacias de drenagem, segundo SOUTO-MAIOR (1975), pode ser desejável, sob certas circunstâncias, iniciar um programa de desenvolvimento ou de manejo com uma sub-bacia ou parte da bacia. As alternativas em pequena escala poderiam ser usadas como projetos iniciais de programas futuros para a bacia, considerando-as como estágios iniciais para o alcance da maximização de benefícios .

A definição do problema predominante numa bacia hidrográfica de grande extensão consiste numa tarefa bem mais difícil do que numa bacia pequena. A diversidade de ecossistemas e de sistemas produtivos faz com que nem sempre os problemas sejam muito evidentes. Além do mais, os interesses de alguns grupos podem fazer com que determinado problema seja apontado como o problema central, quando talvez haja outros problemas mais ou menos relevantes, porém camuflados. Portanto, no caso de uma bacia extensa, é necessário considerar muitos fatores e verificar como as diversas variáveis se influenciam mutuamente. A existência de muitos fatores dependentes entre si, em determinado recorte da realidade, é o que se denomina complexidade (DOERNER, 1992). O grau de complexidade resulta da medida em que diversos aspectos de um recorte da realidade e suas interrelações devem ser considerados, para compreender a situação e planejar ações. Mas não é apenas a existência de muitas características que torna uma situação complexa. É o entrelaçamento entre as variáveis que torna necessária a consideração quase simultânea de muitos fatores, e faz com que quase nunca seja possível encontrar uma solução única. Mas uma análise criteriosa pode demonstrar quais fatores apresentam uma interdependência mais intensa, e de que forma esta é refletida na localização espacial dos problemas. Trata-se de definir, então, qual é o problema, e onde ocorre. Uma análise sistemática dos fatores permitirá setorizar a bacia em regiões com problemas específicos. A setorização da bacia em regiões-problema é compatível com a idéia de ANDREOLI e SOUZA (1992), que consiste em - a nível de grande bacia - dar maior ênfase ao planejamento estratégico regional e à programação executiva, e usar este planejamento como base para a tomada de decisão, mediante discussão e deliberação multilateral e descentralizada. Segundo essa concepção, partilhada por LANNA (1994), o planejamento tático e executivo se daria a nível de pequenas bacias.

A não-consideração da complexidade da área de estudo é refletida na dificuldade de coordenação de ações no âmbito da bacia. Esta deficiência não é restrita ao Brasil. Embora a América Latina tenha tido uma experiência grande e variada de gerenciamento de bacias hidrográficas, de modo geral são muito escassos os sistemas coordenados de gestão para o manejo de bacias. O modelo de agência de bacia (veja capítulo 3) foi mais desenvolvido no México, onde as agências adquiriram autoridade considerável em algumas das bacias mais importantes do país (WATER, 1984). Em geral, porém, há conflitos interinstitucionais e lacunas jurídicas. Instituições e usuários fazem estudos de forma independente e intervêm nas bacias sem passar por um mecanismo de coordenação (CEPAL, 1992). De fato, até a busca de metodologias e referências para lidar com os problemas nas bacias recai nos velhos hábitos da ação setorial e descoordenada .

Este é o esboço de algumas das dificuldades relevantes que surgem na elaboração e implementação do planejamento e gerenciamento ambiental de uma bacia hidrográfica, e que norteiam a abordagem desenvolvida no âmbito deste trabalho. Em síntese, para ter maiores chances de sucesso, a abordagem deve:

a) partir da definição do problema-chave;

b) ser capaz de lidar com a complexidade da bacia;

c) identificar o conjunto de interesses que contribuíram e que continuam contribuindo para o estado presente de degradação da bacia;

d) encontrar maneiras de lidar com uma bacia de grande extensão;

e) sugerir um mecanismo participativo de coordenação, que espelhe a realidade da bacia.