CAPÍTULO 3

A BACIA HIDROGRÁFICA COMO SUJEITO E OBJETO DE PLANEJAMENTO E DE GERENCIAMENTO

Enquanto o capítulo 1 serviu para mostrar, em linhas gerais, os obstáculos encontrados nas tentativas de desenvolver projetos de gerenciamento ambiental de bacias hidrográficas, o capítulo 2 tratou de desvendar o desenrolar dos acontecimentos relacionados com as enchentes na bacia do Itajaí. Ficou configurada, portanto, uma situação que envolve, na realidade, dois problemas: (1) o problema das enchentes na bacia do Itajaí e (2) o problema conceitual e metodológico relativo ao encaminhamento de soluções no âmbito de bacias hidrográficas. Alternativas viáveis de solução para o problema (1) - enchentes na bacia do Itajaí - passam necessariamente pelo equacionamento do problema (2) - de como gerenciar adequadamente essa bacia.

Com base neste raciocínio, o presente capítulo se ocupará em arregimentar modelos e conceitos para equacionar, teoricamente, os problemas descritos, e estabelecer os passos metodológicos para a sua elucidação.

Principia-se com uma revisão sobre regiões e política regional, a fim de visualizar a questão específica e setorial - enchentes - a partir de seu contexto político-administrativo e de um espaço de decisão razoável (seção 3.1). Deste modo, o espaço geográfico em que ocorre o problema adquire uma outra dimensão: passa a ser caracterizado como região. No intuito de elaborar estratégias plausíveis, os processos regionais pertinentes hão de ser entendidos e evidenciados.

Na seqüência, é introduzido o modelo MAB de sistema regional (seção 3.2), que oferece uma abordagem sistêmica para tratar de um espaço geográfico com inúmeras componentes. Com base neste modelo são elaboradas proposições para a análise e a compreensão do problema das enchentes no Vale do Itajaí.

Uma vez entendida a interrelação fenomenológica e conhecidos os processos regionais, podem ser apontadas estratégias de solução. Sua adoção e implementação, entretanto, só é viável a partir da criação e do funcionamento de um mecanismo de coordenação apropriado (seção 3.3), alimentado por um processo contínuo de planejamento e geração de alternativas (seção 3.4).


3.1 REGIÃO E POLÍTICA REGIONAL

O conceito de região - e os termos dele derivados, macro-região e micro-região - vêm sendo constantemente empregados; entretanto, o significado da denominação em geral não é definida, ainda que prevaleça a idéia de que região é uma área que se distingue do seu entorno por alguma característica própria. É neste sentido que se fala, por exemplo, em Santa Catarina, da região carbonífera ou da região do Vale do Itajaí. Oficialmente, porém, persistem, no Estado, três "regionalizações" distintas: as 16 microrregiões homogêneas definidas pelo IBGE em 1983, as microrregiões polarizadas definidas pelo Estado (em 1986 eram 26 microrregiões) e as regiões estabelecidas pelas 18 associações de municípios (SANTA CATARINA, 1992c).

De acordo com MEIER (1988), região é um conceito prático-heurístico, isto é, um recorte do território mapeado em escala adequada. Conforme este conceito, a região é simplesmente uma ferramenta metodológica: a escolha de uma área geográfica de análise. Para a maioria dos autores, porém, região é uma categoria analítica do espaço. Tanto na política como na economia, a palavra região tem um significado diferenciado. Ela sempre sinaliza uma insatisfação da divisão político-administrativa do território (MURALT, 1983). Sempre se fala de região, quando o espaço de ação das autoridades políticas não se sobrepõe ao território em que ocorrem e precisam ser resolvidos determinados problemas. Pela mesma razão, o termo região passou a representar a essência de uma unidade territorial otimizada, em que todos os problemas poderiam ser solucionados facilmente (MURALT, 1983). Os métodos estatísticos de regionalização mostram, entretanto, que não existem superposições perfeitas de limites. As divisões regionais, identificadas pelos métodos, dependem do critério escolhido. Métodos científicos, com base objetiva, não capacitam ninguém a propor um sistema unificado de regionalização. O que pode ser alcançado é a indicação de uma divisão ótima a partir de uma perspectiva previamente escolhida (CLAVAL, 1987). SOUTO-MAIOR (1988) resolve esta questão, afirmando que a delimitação de regiões para o planejamento deve, por necessidade, ser baseada em concessões, que nem sempre dão resultados ideais, mas constituem uma resposta pragmática a um problema que de outra maneira seria insolúvel.

Os critérios de regionalização, adotados de acordo com os objetivos do planejamento, podem ser 1) de homogeneidade, 2) de isolamento, 3) de interdependência ou 4) relativos a um problema ad hoc. Segundo o primeiro critério, regiões seriam áreas em que determinada característica fisiográfica ou sócio-cultural é relativamente homogênea. O segundo critério define uma região sempre que uma área é isolada de outras por barreiras naturais (físicas) ou artificiais (fronteiras). O critério de interdependência (ou polarização) define regiões como espaços heterogêneos, cujas diversas partes são complementares e mantêm entre si e, particularmente, com o polo dominante, um intercâmbio maior do que o estabelecido com a região vizinha (SOUTO-MAIOR, 1988). Predomina, neste entendimento de região, a idéia da identificação, que normalmente tem um cunho político. Fala-se, então, em regionalismo, que é uma reivindicação política de um grupo de pessoas identificado territorialmente contra um ou muitos mecanismos do Estado (MARKUSEN, 1981). Uma região definida por um problema ad hoc constitui, simplesmente, uma unidade espacial administrativa, que compreende a área em que incidem um ou mais problemas. Na prática, são utilizados, em geral, diversos critérios simultaneamente. A bacia do Itajaí, por exemplo, pode ser considerada uma região definida pelo critério de isolamento (bacia hidrográfica), mas também por um problema ad hoc (enchentes). Já segundo o critério de polarização existem três microrregiões inteiramente localizadas na bacia (figura 3), enquanto que o critério de homogeneidade define três outras microrregiões no interior da bacia (figura 4), sendo que, nos dois casos, alguns municípios localizados nos contornos pertencem a outras microrregiões (SANTA CATARINA, 1992c). Adicionalmente existem as regiões definidas pelo associativismo municipal (figura 5).

Figura 3: Microrregiões polarizadas definidas na bacia do Itajaí

A idéia de divisão regional surgiu com a administração moderna, quando começaram a se manifestar as imperfeições da divisão territorial tradicional (CLAVAL, 1987). De acordo com Vidal de la Blache, regiões são o resultado de um processo: the regional combinations of trial and error, enabling groups concerned to meet the challenges of nature, to produce improved solutions or devise new ones (VIDAL DE LA BLACHE apud CLAVAL, 1987). Considerando que tal processo era sugerido na Europa em torno do ano de 1900, pode-se presumir que o processo de aprendizagem, que faz com que um grupo populacional se torna hábil para lidar com os desafios de seu meio ambiente, ainda está intensamente em andamento no Vale do Itajaí. No contexto do presente trabalho, está se tratando implicitamente da questão de como o processo de adaptação poderia ser acelerado.

Figura 4: Microrregiões homogêneas (IBGE) definidas na bacia do Itajaí

Figura 5: Associações de municípios existentes na bacia do Itajaí - AMAVI (Alto Vale), AMMVI (Médio Vale), AMFRI (Foz do Rio)

Na metade do século XX, problemas regionais adquiriram uma dimensão acentuadamente econômica (CLAVAL, 1987), devido à indisposição em relação às diferenças injustas no desenvolvimento e no nível de vida. A partir daí, o estado recebeu a obrigação de executar políticas socialmente justas: mas só poderiam ser socialmente justas se as diferenças regionais fossem consideradas. Neste caso, política regional identifica-se, praticamente, com o esforço de reduzir os desequilíbrios entre regiões. Tais desigualdades, entretanto, têm a característica fatal de, logo que desaparecidas, ressurgir e se desenvolver.

Mais recentemente, diversos autores apontaram novas abordagens na política regional, ao focalizar mais ou menos a esquecida consciência regional. De acordo com ELSASSER e LEIBUNDGUT (1987), o desejo de uma região de tomar o seu futuro nas próprias mãos pressupõe uma consciência regional, baseada na valorização das próprias forças e fraquezas. Ao mesmo tempo, desenvolvimentos específicos de regiões podem tornar-se o fundamento de uma consciência de identidade regional.

MAILLAT (1988) refere-se à nova abordagem, como sendo a segunda geração de política regional, em que um meio inovativo deve ser visto como o propulsor de fatos econômicos, políticos e sociais. Nas novas estratégias político-regionais de desenvolvimento predomina a montagem ou a reconstituição de uma rede econômica eficiente. Verificou-se que, para o desenvolvimento de uma região, o aspecto mais decisivo é um clima propício à iniciativa privada local, e não à atração de filiais de grandes empresas. Criar tais condições requer uma nova solidariedade regional, no sentido de estabelecer uma rede densa de relacionamentos, envolvendo todos os protagonistas regionais.

O desenvolvimento regional autônomo também se enquadra na nova abordagem. JOHANISSON (1987) se refere a experiências numa economia organizada (Suécia), para comprovar que a renovação de organizações ocorre especialmente por iniciativas individuais, muitas vezes contrárias à ordem estabelecida.

CLAVAL (1987) explica o surgimento de uma segunda fase no desenvolvimento do moderno pensamento regional, pela conscientização do papel das externalidades. Custos passados pelo causador a terceiros são, em geral, denominados efeitos externos negativos, enquanto efeitos externos positivos existem se alguém produz renda ou benefício para terceiros, sem a devida remuneração. Claval também afirma que o crescimento, em certo sentido, deve ser alimentado "por baixo". Em outras palavras, para que ocorra desenvolvimento, é inevitável que sejam confiadas responsabilidades a pessoas conscientes da realidade regional, sem que haja necessidade de pressionar constantemente os centros externos de excessivo poder.

No Brasil, o início do planejamento regional, que assume as feições de macro-regional, data dos anos 50. O enfoque do planejamento se encontra na forma de como o Governo Central via o Nordeste: uma região-problema que demandava intervenções governamentais à altura das dimensões da região e de seus problemas, tanto para a melhoria de condições de vida de seu grande contingente populacional e/ou para evitar uma revolução social de conseqüências imprevisíveis (SOUTO-MAIOR, 1988). Foi criada, então, a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE - responsável pela coordenação do desenvolvimento de uma macro-região englobando 9 estados e uma parte do estado de Minas Gerais. Em seguida, o planejamento macro-regional se expandiu para outras regiões do país, enquanto o planejamento regional em escala mais reduzida recebia pouquíssima atenção. Isto se deveu principalmente ao regime burocrático-autoritário que se instaurou no país a partir do regime monarquista herdado dos portugueses. Uma conseqüência importante do regime burocrático-autoritário é que ele inviabiliza o planejamento espacial, sobretudo em pequena escala, como é o caso do planejamento municipal e micro-regional (SOUTO-MAIOR, 1988). Outra conseqüência é a atomização e desmobilização provocada na sociedade civil, de forma que, até políticas que afetassem sensivelmente os interesses da população encontravam pouca contestação. Embora a abertura política pós-ditadura tivesse possibilitado algum tipo de participação, a herança cultural e os grandes desníveis sócio-culturais continuam impondo-se como barreiras para o desenvolvimento regional mais auto-determinado.

Mesmo que as novas abordagens de desenvolvimento regional sejam promissoras, sua implementação em política e ação é associada a muitas dificuldades. KUKLINSKI (1987) aponta quatro dilemas na política regional, em relação aos quais tomadores de decisão e partidários devem estar plenamente esclarecidos e conscientes, no momento em que uma estratégia político-regional é adotada: ou a escolha recai sobre a política regional tradicional, com as conseqüências negativas há muito reconhecidas, ou sobre a nova política regional, com mais responsabilidade e autonomia. As opções estratégicas são:

a) Justiça social ou eficiência macroeconômica.

b) Motivação interna ou motivação externa na formulação e implementação de política regional. Prebisch (apud KUKLINSKI) demonstrou, a partir de uma análise abrangente, que a política regional é um agente passivo de transformações externas, bem como um instrumento para a perpetuação, em todos os níveis, das relações centro-periferia existentes. Além disso, demonstrou como tal mecanismo moldou a estrutura e o desenvolvimento em países latino-americanos. Por isto, uma política regional estimulada por motivação interna pode favorecer, inclusive, a evasão da relação centro-periferia, à medida que apóia o crescimento de atividades legítimas, inerentes a um desenvolvimento endógeno em expansão.


É necessário frisar, contudo, que a articulação da motivação interna não é tarefa trivial, porque uma estrutura regional pode ser considerada precisamente como uma zona concreta específica, ao nível da qual se regulam as contradições secundárias entre as classes dominantes, baseada na fase atingida pela articulação dos modos de produção e do estádio atingido pelo capital local (LIEPITZ, 1988). Por isso mesmo, o discurso das classes dominantes não pode ser tomado como representativo da região, e, em conseqüência, a formulação de diretrizes de desenvolvimento amplamente fundadas nas necessidades regionais não será isenta de conflitos.

c) Uniformidade ou diversidade na moldagem de paisagens. Kuklínski parte do princípio de que a nova política regional deve ser formulada e executada de modo que seja um instrumento efetivo para a diferenciação da paisagem cultural.

d) Modelos de alocação ou modelos inovativos. As intervenções mais relevantes da política regional tradicional ocorrem através da alocação de estímulos diversos. Nenhuma política regional nova pode surgir efetivamente, se não trouxer no seu bojo o favorecimento de modelos inovativos. Os modelos alocativos clássicos devem ser considerados secundários em relação aos modelos inovativos, que resultam num novo ambiente intelectual e psicológico entre organizações.

A internalização de efeitos externos na área do meio ambiente (WACHTER, 1989 e 1991) poderia ser interpretada como um modelo inovativo, baseado no seguinte raciocínio. A teoria econômica explica a degradação ambiental através das externalidades, isto é, das influências mútuas de sujeitos econômicos que não são abrangidos pelo mercado. Sempre que os custos e utilidades individuais se distanciam dos totais, aparecem os efeitos externos. A diferença entre os custos e os benefícios particulares e sociais são designados como efeitos externos negativos (no caso de custos) e positivos (no caso de benefícios). Os efeitos externos de quase todos os produtos aparecem quando a assimilação dos resíduos se torna limitada. Os resíduos são impostos à natureza, sem que haja necessidade de pagar um preço por este serviço. Apesar de os efeitos externos negativos predominarem, há exemplos de externalidades positivas. É o caso da agricultura, que, através do manejo da paisagem e controle da erosão, oferece serviços que não são remunerados (FREY, 1985). Exatamente por isto as externalidades ambientais podem adquirir importância na economia regional, particularmente quando se trata de uma bacia hidrográfica. No âmbito de uma estratégia de internalização, o espaço rural poderia ser remunerado de acordo com as funções de compensação que ele exerce para o espaço urbano.

Deve ser ressaltado que uma estratégia de internalização significa o acoplamento das políticas ambiental e regional, ou seja, a absorção das externalidades ambientais pelo sistema sócio-econômico. Este acoplamento é atualmente reconhecido como uma necessidade (WACHTER, 1991), pois, sem a consideração dos interesses político-regionais na política ambiental, muitas tarefas de proteção ambiental podem ser refutadas com argumentos político-regionais. Embora diversos autores (GRINOVER, 1989; ÖKOLOGIE-SIERUNG, 1992) defendam que o planejamento regional seja a escala mais apropriada para a incorporação da dimensão ambiental no planejamento - o que não está sendo contestado - o acoplamento de políticas não implica equivalência entre planejamento regional e planejamento ambiental, mas, sim, coordenação entre eles. Existem diferenças substanciais entre o planejamento e manejo convencional e o planejamento e manejo ambiental integrativo, do ponto de vista ecossistêmico e social (GURTNER, 1993).

Em resumo, pode-se deduzir que, sob a ótica da problemática das enchentes e exatamente por causa dela, a bacia hidrográfica do Itajaí pode ser considerada uma região. Para a análise do problema das enchentes ou da gestão da água em geral, não faria sentido enfocar sub-bacias ou municípios isoladamente. Ao mesmo tempo, deve ser frisado que a consideração da bacia hidrográfica como região não é contraditória a outras regionalizações realizadas para a bacia do Itajaí (figuras 3, 4 e 5), já que estas foram realizadas com outros objetivos. Contudo, os diferentes objetivos e ações que tenham efeitos sobre o território, devem ser analisados com vistas à sua compatibilidade, no sentido de evitar conflitos futuros. A congruência aqui não se refere aos limites regionais, mas, sim, à essência das decisões estratégicas a serem tomadas em relação aos objetivos fixados - proteção contra enchentes, proteção ambiental, desenvolvimento regional.

A articulação desejada evidencia, portanto, a necessidade de coordenação. A discussão do mecanismo de coordenação, entretanto, deve ser precedida da análise da região em questão. Diante disto, a próxima questão a ser enfocada diz respeito à compreensão ou aproximação da complexidade da bacia.


3.2 ANÁLISE DO SISTEMA REGIONAL

O modelo conceitual MAB

O modelo de análise a ser adotado, representado na figura 6, foi desenvolvido no âmbito do Programa MAB Suíço. Neste modelo de sistema sócio-econômico-ecológico regional, a intersecção entre sócio-economia e ecologia foi estabelecida em uma variável fisicamente palpável: a estrutura concreta de uso do solo da área estudada (MESSERLI, 1986). Segundo a Geografia, o modelo de interação homem-natureza se reflete e se concretiza na paisagem e nos seus conteúdos naturais e antropogênicos. Mais precisamente, qualquer intervenção na natureza, que parte de atividades humanas, é a conseqüência de uma alteração no uso do solo. Portanto, ao nível físico-material, o uso do solo intermedia os dois sistemas, o natural e o sócio-econômico.

Existem outros modelos que consideram que a intersecção sistema sócio-econômico e sistema natural está na percepção ambiental. Esta intersecção, de fato, é relevante ao nível da informação, pois a percepção ambiental se configura como filtro seletivamente dirigido por interesses, objetivos, preferências e estruturas de valores, que intermediam o ambiente humano e o interior do homem. No entanto, esta estrutura modelar encerra sérias dificuldades operacionais: a definição de uma representação plausível do mecanismo de filtragem.

A opção pelo uso do solo como variável de ligação se deve à indagação básica da pesquisa que, no caso do Programa MAB, dizia respeito à explicação da relação homem-natureza, que se reflete e concretiza nas formas de uso e ocupação do solo. O uso do solo é, pois, a variável a ser otimizada entre as metas definidas para o sistema natural e para o sistema social.

A aplicação do modelo traz à tona outra dificuldade, relativa à aplicação da abordagem sistêmica a uma situação empírica complexa: é o dilema da abordagem sistêmica (MESSERLI, 1986). Para entender o sistema, é necessário suprimir os dados irrelevantes da "realidade total", pois, ao utilizar um sistema equivalente à realidade, a abordagem sistêmica deixa de ser um auxílio. A definição das relações mais importantes num sistema depende do questionamento sob o qual o sistema é analisado, pois a separação entre o relevante e o secundário só pode ser validada através da prescrição do objetivo do estudo. Sendo assim, o sistema é uma representação da realidade sob determinado ponto de vista, e a estrutura de relações entre os elementos varia quando muda o ponto de vista. Se o questionamento for abrangente demais, a abordagem sistêmica não fornece nada além de uma descrição desordenada de uma grande quantidade de detalhes. A análise sistêmica, com sua exigência de conhecimento integral, é, portanto, dilemática: produz muito conhecimento pouco relevante ou, seguindo o imperativo da  lógica da pesquisa, fornece uma compreensão abrangente de uma estrutura de relações, mas apenas sob um ou poucos pontos de vista.

Figura 6: Representação esquemática de um sistema regional homem-ambiente
(adaptado de MESSERLI, B. e MESSERLI, P., 1978)

Este raciocínio leva à conclusão de que, ao trabalhar com um sistema sócio-econômico-ecológico regional, o mais razoável e factível é fazer pesquisa orientada para o problema ecológico (MESSERLI, 1986), em detrimento da pesquisa que visa a atingir uma compreensão total do sistema. É importante salientar que proceder deste modo não significa simplificar o problema, ou reduzi-lo. Problemas em sistemas naturais devem ser estudados através de um modelo abrangente como o exposto. A omissão de análises que considerem a complexidade dos sistemas naturais leva freqüentemente a estratégias estereotipadas de solução de problemas. A pressão de soluções tecnológicas muitas vezes impede a procura por alternativas genuínas e melhores. É exatamente o que ocorre com o PLADE em Santa Catarina ou com o FAP no Bagladesh (capítulo 2).

O primeiro passo da análise consiste em examinar, através do modelo regional, a bacia hidrográfica como um todo. A compreensão gradativa das relações entre os subsistemas pode levar, posteriormente, a uma reestruturação do sistema: a segmentação da bacia em regiões-problema. Fica, assim, delineada, em linhas gerais, uma maneira de analisar e entender um sistema regional.


A bacia hidrográfica como sistema: a representação do problema

O entendimento da complexidade da bacia hidrográfica implica evidenciar suas relações internas, ou seja, mostrar como um sub-sistema atua sobre o outro. No caso da bacia do Itajaí, a indagação inicial é se ocorreu ou não um agravamento do problema das enchentes. Sua resposta exige a inclusão da variável tempo: o sistema regional deve ser analisado sob o prisma das suas transformações. Deste modo, a indagação inicial dá origem a outras perguntas, tendo em vista cada uma das relações internas, e, mais precisamente, de que forma estas relações vieram se desenvolvendo nas últimas décadas.

A formulação de indagações, ou, como serão denominadas daqui para frente, proposições de pesquisa, constitui um passo importante na aplicação do modelo, pois contorna a habitual etapa dos diagnósticos das metodologias de planejamento. Ao invés de levantar muitas informações, em parte, às vezes, desnecessárias, a pesquisa é dirigida para questões precisas previamente definidas pelo pesquisador, em função do conhecimento que detém sobre a área de estudo.

Cabe ressaltar que a análise dinâmica, como está sendo proposta, leva a uma avaliação da sustentabilidade do sistema. Se os efeitos retroativos (a) das mudanças no uso do solo sobre a população e a economia e (b) das mudanças no sistema natural sobre as condições de vida humana (vide figura 6) se apresentarem negativos, pode-se deduzir que o sistema, como um todo, não é sustentável. Devem então ser propostas medidas que alterem o padrão de uso e ocupação do solo, no sentido de recuperar o sistema e induzir sua sustentabilidade.

Voltando à bacia do Itajaí, a proposição central que norteará o trabalho de análise é formulada da maneira seguinte:


O RISCO DE ENCHENTES NA BACIA DO ITAJAÍ ESTÁ SENDO INCREMENTADO POR FATORES INTERNOS E EXTERNOS AO SISTEMA


A parte II do presente trabalho é constituída da comprovação, ainda que parcial, desta proposição, que resulta da análise das interrelações mais relevantes entre os subsistemas da figura 6. Isto significa que a proposição pode ser decomposta em proposições parciais (PP). Estas, a seguir nominadas, referem-se às relações representadas por setas na figura 6 e indicadas em parênteses:

PP1 - A alteração do uso do solo acarretou desvios do regime hídrico (seta 4). Na retaguarda desta proposição está a observação de que o número de enchentes vem crescendo. O que origina este fenômeno?

PP2 - Em razão da alteração do uso do solo, o sistema natural foi tão impactado que as condições de trabalho e subsistência pioraram fortemente (seta 5). A exploração cada vez mais intensa dos recursos naturais - florestas e solos - deve estar afetando não só o sistema natural (mais enchentes) mas também a própria estrutura de uso do solo. Quais são os principais problemas relativos ao uso do solo, hoje verificados no espaço rural da bacia?

PP3 - O crescimento econômico gerou disparidades crescentes na relação centro-periferia (seta a). O Vale do Itajaí se destaca, no cenário estadual, por significativa produção industrial e geração de riqueza. Pergunta-se: Como o Produto Regional Bruto se decompõe entre os municípios da bacia? Qual a relação entre a renda per capita no campo e na cidade?

PP4 - As disparidades econômicas, anteriormente referidas, tanto provocaram uma maior expansão do uso do solo (seta 2), como contribuíram para a emigração (seta 3). É necessário verificar se a baixa renda no setor agrícola pode ter favorecido, de um lado, o uso ainda mais predatório dos recursos naturais (necessidade econômica de produzir sempre mais), e de outro, a migração do campo para a cidade.

PP5 - Os fatores políticos externos e internos ao sistema influenciaram nitidamente o desenvolvimento econômico e demográfico (setas 1, b e c). Esta proposição sugere que o desenvolvimento ocorrido na bacia, descrito em linhas gerais pelas proposições anteriores, é conseqüência de uma série de decisões e omissões, implícitas nas políticas públicas adotadas ou por elas explicitadas. Em última análise, portanto, o problema das enchentes, notadamente seu agravamento nas últimas décadas, poderia ser atribuído também aos fatores políticos, tanto internos como externos à bacia.

Embora ocorram realimentações positivas dentro do sistema, a cadeia hipotética de fenômenos entre os subsistemas pode ser reconhecida no sentido oposto, ou seja, de PP5 a PP1. Uma vez que a análise do sistema deve ser orientada pelo problema, ela será iniciada pela PP1, pois pretende-se que o sistema seja entendido no que diz respeito às relações que tem efeito sobre o território e as enchentes.

Observa-se que outros problemas ambientais, como a poluição dos cursos d'água, os lixões, o esgotamento sanitário, as nocividades advindas do uso de agrotóxicos, embora presentes no sistema a ser analisado, não constituem objeto do presente estudo. Isto não significa que tais impactos sejam menos graves para a bacia hidrográfica e seus subsistemas. O controle da poluição oriunda dos resíduos sólidos e dos efluentes líquidos e gasosos, tanto industriais como domésticos, é o tema central da política ambiental do Estado. Para a bacia do Itajaí existe inclusive um programa específico de recuperação ambiental, ainda que seus resultados estejam bem aquém do desejável (FRANK et al, 1995). Considerando que a questão da poluição está associada, de certa forma, à problemática aqui abordada, os resultados apontados em termos de estratégias de atuação a nível de bacia certamente poderão ser extrapolados para equacionar mais adequadamente o controle da poluição. Entretanto, o enfoque principal, agora, é a interrelação dos sistemas sócio-econômico e natural, e sua conseqüência imediata em termos do agravamento do problema das enchentes. Em outras palavras, propõe-se uma pesquisa orientada para um problema ecológico específico, em detrimento de uma pesquisa que vise a atingir a compreensão total do sistema.

A análise da bacia principia, portanto, pela comprovação da PP1. Ela implica o estudo dos efeitos da mudança do uso do solo nos últimos 50 anos sobre o sistema natural. O objetivo é conhecer, em primeiro lugar, as alterações sofridas pelo regime hídrico, e, em segundo lugar, que influências estas alterações têm sobre eventos de enchentes (capítulo 4).

O próximo passo exige a compreensão do sistema natural, isto é, o entendimento das interrelações dos geofatores, a definição de unidades de paisagem e o reconhecimento de suas características. O resultado deste procedimento é um mapa ecológico, também denominado mapa de unidades de paisagem natural. Este mapa é um dos pressupostos para a comprovação da PP2. O objetivo da análise é verificar como as modificações no sistema natural atuam sobre as condições de trabalho e subsistência. Neste sentido, as características do uso e ocupação do solo serão compiladas e relacionadas com o mapa de unidades de paisagem, resultando numa regionalização orientada por problemas (capítulo 5).

A partir daí, o questionamento se dirige ao sub-sistema sócio-econômico e suas implicações com o uso do solo. Inicialmente será analisada a evolução da economia regional, enfocando a relação centro-periferia e o crescimento populacional relativo na bacia. Busca-se, desta forma, comprovar a PP3. A mudança no uso do solo, associada ao desenvolvimento sócio-econômico e vice-versa, poderá então ser comprovada, respondendo à PP4. A análise do sub-sistema sócio-econômico será objeto do capítulo 6.

O sub-sistema econômico é, evidentemente, cunhado pelo sub-sistema político, mas, sobretudo, pelas condições de contorno impostas pelo Estado e pela União. Para comprovar a PP5, os fatores políticos internos e externos que influenciam o desenvolvimento econômico e o uso e ocupação do solo deveriam ser reunidos e analisados. Pela importância que têm os aspectos políticos e pela profundidade que o tema requer, ele não poderá ser devidamente examinado no presente estudo. Sendo assim, a análise político-institucional (capítulo 7) limitar-se-á a um inventário institucional e à indicação de um caminho para estudos futuros.

Como foi evidenciado, o estudo e a interpretação das interrelações do sistema regional exigem a contribuição de diversas disciplinas científicas. Para facilitar a leitura e o fluxo do trabalho, optou-se por apresentar os métodos e os conceitos empregados, próprios de cada disciplina, nos respectivos capítulos.

A análise sistêmica deverá, enfim, proporcionar os elementos necessários para alcançar uma compreensão das interrelações mais gerais no interior da bacia do Itajaí, sugerir uma regionalização por problemas e indicar uma série de estratégias que possibilitem a recuperação da bacia, isto é, a redução dos efeitos retroativos negativos do sistema natural e das mudanças no uso do solo sobre o sistema sócio-econômico.


3.3 MECANISMO DE COORDENAÇÃO

As estratégias decorrentes dos resultados das análises poderão ser adotadas para a implementação, a nível regional, de uma política ambiental que traga em seu bojo o controle das cheias.

Emerge, então, a necessidade da escolha entre política regional tradicional e nova política regional, discutidas na seção 3.1. Tendo em vista: 1) as críticas da política regional tradicional; 2) a "gestão inercial das enchentes" no vale do Itajaí (capítulo 2), que apresenta enormes descompassos e falta de coordenação; e 3) a imprescindível integração das populações na elaboração e execução de planos de gerenciamento do meio ambiente na ótica do desenvolvimento sustentado (DIEGUES, 1989), a opção pela nova política regional parece óbvia e imediata. Isto implica que as estratégias devem privilegiar a justiça social, a motivação interna, a diversidade na moldagem das paisagens e os modelos inovativos de financiamento.

Entre os quatro aspectos, o que sobressai na fase inicial do processo, é a motivação interna, estreitamente relacionada com autodeterminação. No presente contexto, a autodeterminação pode significar que a comunidade que vive na bacia do Itajaí deva despertar para a necessidade de agir e resolver o "nosso problema de enchentes" - parafraseando Rohkohl - dando, desta maneira, o primeiro passo em direção à solução. A bacia hidrográfica assume, então, ser sujeito e objeto de planejamento: objeto durante a análise e sujeito ao optar pelas estratégias a serem adotadas. Todavia, soluções legítimas e efetivas são aquelas que não apenas surgem de dentro da própria região, mas são também por ela conduzidas. A autodeterminação subentende, pois, (1) conscientização, (2) decisão e (3) ação por parte da sociedade regional. Como estruturar um mecanismo que viabilize tais processos passa a ser a questão central.

Eis a razão de se discutir, a seguir, algumas idéias acerca de um mecanismo de coordenação no âmbito da bacia. Como referência convém revisar o mecanismo de coordenação implantado na França, que teve suas características estabelecidas pela Lei nº 62/1245, de 1964. O modelo francês de gerenciamento de bacias hidrográficas vem sendo intensamente difundido a nível internacional, inclusive no Brasil.

Segundo SARMENTO (1995), as principais características da experiência francesa de gestão de recursos hídricos são:

1) DESCENTRALIZAÇÃO

O planejamento e a gestão são descentralizados e ocorrem a nível da bacia hidrográfica. As decisões sobre os programas e intervenções a serem realizados são tomados pelo comitê de bacia, e executados sob o controle da agência de bacia.


2) PARTICIPAÇÃO

O gerenciamento é compartilhado pelos seguintes segmentos da sociedade:

a) ... as diferentes categorias de usuários da água da bacia (industriais, agricultores, pescadores, associações de proteção à natureza, concessionárias de serviços públicos de saneamento básico, etc.) e personalidades de notória experiência no assunto (ex-ministros, técnicos renomados, etc.);

b) ... comunidades locais;

c) ... administração nacional (YASSUDA, 1989).


3) INTEGRAÇÃO

Para integrar os atores intervenientes existem duas instituições: o comitê de bacia e a agência de bacia. O comitê de bacia, apelidado na Europa de "parlamento regional da água", é um órgão político colegiado, representativo da sociedade regional e dotado de grande autonomia, poder de decisão e negociação. Dele participam, em números iguais, representantes dos três segmentos acima nominados.

A agência de bacia é uma entidade pública dotada de personalidade jurídica e autonomia financeira, para gerir os recursos financeiros da bacia e assegurar suporte técnico e administrativo aos trabalhos do comitê de bacia (YASSUDA, 1989). Ela não executa obras nem é proprietária delas, não devendo conflitar com as atribuições tradicionais dos usuários da água. A agência atua como catalizadora do esforço regional de planejamento e alavancagem de recursos, funcionando como instância executiva do comitê.


4) COORDENAÇÃO

A instituição coordenadora, para o conjunto de bacias hidrográficas, é o órgão de gestão ambiental.


5) FINANCIAMENTO

A autonomia financeira da bacia hidrográfica é baseada na constatação de que a água não é um recurso natural ilimitado, representando, portanto, um patrimônio público de valor econômico (YASSUDA, 1989). Adotou-se uma cobrança direta pelo uso da água na bacia, para cobrir os custos crescentes de projetos e programas de interesse comum, indispensáveis ao fornecimento, em nível quantitativo e qualitativo, de recursos hídricos disponíveis. A cobrança pelo uso da água é uma aplicação do princípio usuário/poluidor pagador; o mecanismo implantado corresponde a uma estratégia de internalização das externalidades ambientais negativas decorrentes do uso da água.


A estrutura organizacional do modelo francês de gerenciamento de recursos hídricos é apresentada na figura 7. No Brasil há dois projetos em andamento, que buscam adaptar a metodologia francesa à realidade brasileira. Trata-se do Projeto Paraíba do Sul (BOURLON, 1995) e do Projeto Rio Doce (BETURE SETAME, 1994). Em ambos os casos foram realizados os levantamentos de dados e os diagnósticos, e elencados os planos de ação necessários para recuperar as respectivas bacias, bem como os estudos dos mecanismos financeiros a implantar. O passo decisivo, de a sociedade começar a arcar com o ônus e assumir a responsabilidade da recuperação, ainda não foi dado.

No âmbito do desenvolvimento da administração pública, o estágio institucional de organizações voltadas à gestão da água que atendam as características descritas do modelo francês, denomina-se integração participativa. Segundo YASSUDA (1989),

o modelo de gerenciamento de bacias hidrográficas baseado em integração participativa implica, portanto, o comprometimento consciente da sociedade e dos usuários da água, após acaloradas discussões a respeito de custos e do interesse de todos quanto ao sucesso na gestão das águas. Cria-se uma vontade política local, que passa a ser o vetor preponderante do sucesso da Administração Pública na utilização múltipla e integrada dos recursos hídricos e na conseqüente proteção ambiental.

Figura 7: Organização da bacia (Fonte: LESAVRE , 1995)

É evidente que esta é a situação almejada. Na realidade, os avanços que ocorreram no país nas últimas décadas se deram a nível da engenharia - aproveitamento múltiplo de recursos hídricos -, mas alcançaram baixo rendimento econômico e social. YASSUDA aponta como principal causa desse insucesso a falta de integração participativa, principalmente das administrações municipais, das entidades investidoras setoriais e dos grandes proprietários de terras beneficiados por tais obras. Obstáculos dessa natureza existem em todas as bacias hidrográficas. Sua superação não é trivial, nem se dará automaticamente com a aprovação da nova Política Nacional de Recursos Hídricos (substitutivo Fábio Feldmann do projeto de lei nº 2.249, de 14/11/91) e das suas similares estaduais. Os animadores dos processos de organização nas respectivas bacias terão que encontrar maneiras de elevar o nível de conscientização dos usuários para fomentar a vontade política local de gerenciamento adequado dos recursos naturais. É disto que depende o sucesso das iniciativas.

Uma dificuldade adicional é que a constituição de comitês cria a possibilidade de que aqueles setores que são mais bem organizados e têm maior importância econômica, sejam capazes de impor a sua visão. Mecanismos institucionais para resolver este tipo de problema são raros na América Latina (FOX, 1976; WATER..., 1984).

É importante ressaltar que o modelo francês refere-se à gestão de recursos hídricos a nível de bacia hidrográfica, enquanto a concepção mais recentemente desenvolvida no Brasil (LANNA, 1994) é a do gerenciamento ambiental das intervenções a nível de bacia hidrográfica (GBH), definida no capítulo 1. A atribuição do GBH está esquematizada no quadro 1. Embora o GBH, como se evidencia no quadro 1, tenha amplas funções, ele não preconiza a criação de órgãos ou entidades de execução de políticas setoriais. Uma proposta de gerenciamento ambiental adotando a bacia hidrográfica como unidade de intervenção visa à criação de instâncias de articulação e coordenação das atribuições de entidades setoriais (LANNA, 1994).

Quadro 1: Atribuições do gerenciamento de bacia (adaptado de LANNA, 1994)

Por outro lado, nem todas as funções idealizadas para o GBH são imprescindíveis para determinada bacia. Da mesma forma como a análise da complexidade da bacia deve ser dirigida pelo problema-chave nela detectado (seção 3.2), as funções do GBH, pelo menos na fase inicial de implantação e funcionamento, devem ser desenhadas para encaminhar soluções para este problema-chave. As demais funções poderão ser integradas às atividades do GBH à medida que cresce a sensibilidade para com os problemas correspondentes. Por esta razão, sugere-se que o gerenciamento ambiental da bacia do Itajaí seja desencadeado a partir do problema enchentes. Somente depois que planos e programas voltados a esta questão tenham logrado êxito, será recomendável incluir outros problemas na agenda do GBH. O processo, na realidade, é de aprendizagem para todos os atores, tanto para os representantes da sociedade civil como para os das instituições públicas. Por isso, convém que os passos a serem dados sejam objetivamente dimensionados.

Para gerenciar uma bacia, LANNA (1994) propõe o esquema apresentado na figura 8, no qual a instância federal foi omitida, em razão de se tratar de uma bacia estadual. Essa proposta procura coordenar programas executivos a nível de microbacia em função dos condicionantes estabelecidos a nível da bacia hidrográfica, que é o nível estratégico do planejamento. Mas nem todas as decisões deverão passar por todas as instâncias. Embora de certa forma similar ao modelo francês, a proposta carece de uma distinção nítida entre as atribuições dos órgãos colegiados e dos órgãos técnicos.

Um aspecto sensível da proposta de LANNA é colocar o GBH sob a coordenação dos órgãos de meio ambiente, e não de órgãos setoriais, do mesmo modo como ocorre no modelo francês. É esta coordenação que possibilitará a vinculação da política regional com a política ambiental, apontada anteriormente (seção 3.1) como condição necessária para viabilizar estratégias de internalização. Em Santa Catarina, por força da Lei nº 9.748, de 30 de novembro de 1994 (DOE, 1994), que dispõe sobre a política de recursos hídricos, a coordenação do GBH é realizada pelo Conselho Estadual de Recursos Hídricos.

Figura 8: Esquema proposto para o gerenciamento de bacia hidrográfica (adaptado de LANNA, 1994)

O esquema de gerenciamento ambiental da bacia do Itajaí, objeto do capítulo 8 deste trabalho, será esboçado a) com base nas características gerais do modelo francês, em parte já incorporado na proposta apresentada por LANNA (figura 8), b) de acordo com a política estadual de recursos hídricos, e, c) sobretudo, correspondendo às especificidades regionais, que serão abordadas na parte II deste trabalho.


3.4 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO DA BACIA

O gerenciamento da bacia não estará equacionado (1) com a análise do sistema regional e a definição de um conjunto de estratégias dela decorrentes e (2) com a implantação de uma organização adequada para exercê-lo. Cabe à agência de bacia, ou órgão equivalente, promover um processo de planejamento que fundamente possíveis decisões do comitê de bacia.

Este processo de planejamento, como já pode ser percebido pela figura 8, deve realizar a compatibilização entre as diversas escalas espaciais abordadas - microbacia, município, microrregião, bacia hidrográfica. Uma ferramenta conceitual apropriada para a tarefa é a Systems Engineering (SE), desenvolvida na Escola Politécnica Federal de Zurique (DAENZER e HUBER, 1992), com o objetivo de se constituir em um método genérico, capaz de ser aplicado a diferentes categorias de problemas complexos.

Figura 9: Problema definido como diferença entre o ESTÁ e a
imagem do DEVE SER

O âmbito de ação da SE é o de grandes projetos e obras. A eficiência do método foi atestada em aplicações levadas a termo tanto no setor privado como no setor público. O ponto de partida para a SE é o problema, definido como a diferença entre um estado existente observável - ESTÁ - e um estado imaginário - DEVE SER - (veja figura 9). O conceito empregado de problema compreende uma quantidade de fatores subjetivos dos atingidos ou envolvidos no problema, expressos na forma de a) visões diferentes sobre o DEVE SER; b) avaliações distintas sobre o ESTÁ e c) julgamentos diferenciados sobre a urgência, o tempo necessário, os meios necessários e os caminhos que podem levar a uma transformação do ESTÁ para o DEVE SER. Podem ocorrer situações iniciais muito diferentes do problema a ser resolvido: o problema é perceptível - já é uma dificuldade em sentido restrito -, ou o problema vai se manifestar no futuro, podendo ser descrito por ameaças ou oportunidades. Ao descrever o problema, cumpre à SE não omitir os diferentes fatores e valores que influenciam sua compreensão, mas, sim, ajudar a abrangê-los de forma ordenada, e não perdê-los de vista durante a busca de soluções.

O foco das atenções da SE é o objeto a ser elaborado, sua estrutura interna e sua interrelação com o ambiente. O esquema geral da SE é apresentado na figura 10. Verifica-se que o elemento central do esquema é o processo de solução de problemas, que contém duas componentes logicamente delimitáveis: a projeção de sistemas e o gerenciamento de projetos. A primeira diz respeito ao trabalho construtivo propriamente dito na busca de soluções, enquanto a segunda diz respeito à organização e coordenação do processo de solução de problemas.

O processo de solução de problemas é norteado pela filosofia SE, que integra dois elementos fundamentais: o pensamento sistêmico e o modelo de procedimento.

O pensamento sistêmico subentende um modo de pensar que facilita compreender e elaborar situações complexas - os sistemas. Na concepção da SE, a abordagem sistêmica é utilizada tanto na análise de sistemas existentes (situação-problema) como na elaboração de soluções. Trabalha-se, portanto, basicamente, com dois sistemas: o sistema "situação-problema" e o sistema "solução".

Figura 10: Esquema geral da "Systems Engineering" (DAENZER e HUBER, 1992)

O modelo de procedimento da SE pode ser entendido como uma sistemática de procedimento genericamente aplicável, composta de quatro componentes combináveis entre si como módulos. As componentes são:

1) Do geral para o detalhe: A idéia básica do "geral para o detalhe" é partir do blackbox, que visa a reconhecer o efeito do sistema sem se interessar pela estrutura interna, e resolvê-lo sucessivamente.

Desta maneira torna-se possível, de acordo com a indagação momentânea, mover-se ora no âmbito do sistema mais abrangente, ora no âmbito de um subsistema, sem com isso perder a visão do conjunto das interrelações. De acordo com a necessidade, focaliza-se o todo ou o detalhe (veja figura 11).

Figura 11: Restrição da área de análise

O mesmo procedimento é estabelecido por LACOSTE (1988:92) como método de análise espacial: a distinção sistemática de diferentes níveis de análise, segundo as diferentes ordens de grandeza (conexões entre níveis), combinado com o exame sistemático das intersecções entre os contornos dos diversos conjuntos espaciais da mesma ordem de grandeza (interrelações no mesmo plano).

2) O princípio da formulação de alternativas: Não se contentar com uma única alternativa, e, sim, tratar de conseguir uma visão abrangente das opções de solução, calcando-se no princípio bottom-up (ótica hierárquica que leva a modelos do super-sistema). Para poder fazer uma escolha, é necessário ter uma imagem aproximada das conseqüências associadas com determinada solução. Por isso, é preciso ter em mente idéias mais ou menos concretas sobre as diversas soluções, como elas atuam, quais são os custos esperados, e quais são as vantagens e desvantagens em relação aos outputs desejados e indesejados ou aos efeitos colaterais

3) O princípio de segmentação em fases: Este princípio representa uma macro-lógica do modelo de procedimento. Tem por objetivo segmentar o desenvolvimento de uma solução em etapas visualizáveis, permitindo a consecução do processo de planejamento, decisão e concretização em passos, com paradas predefinidas para eventuais correções e ajustes. É necessário distinguir entre as fases da vida de um sistema (solução), de um lado, e, de outro, as fases de projeto que servem ao desenvolvimento e realização da solução.

4) O ciclo de solução de problemas: No âmbito da concepção da SE, o ciclo de solução de problemas representa uma micro-lógica, que deve ser aplicada em todo tipo de problema, em qualquer fase do projeto. Os pontos mais relevantes desta micro-lógica são os seguintes: a definição de objetivos, a busca de soluções e a seleção da solução (figura 12).

A aplicação da metodologia SE pressupõe implicitamente a satisfação de alguns requisitos. Os mais relevantes para o objetivo deste trabalho se referem à consciência do problema e ao ambiente organizacional.

Figura 12: Modelo básico do ciclo de busca de soluções (DAENZER e HUBER, 1992)

A metodologia SE pressupõe que, no ambiente que circunda um projeto a ser realizado, haja consciência do problema, ou seja, exista a capacidade de reconhecer problemas, que conduzam a um IMPULSO para desencadear seu tratamento. O reconhecimento de problemas em si, portanto, não é objeto da metodologia SE, embora ocupe um papel central na solução do problema como um todo. Do mesmo modo, é suposto que tenha ocorrido uma decisão prévia de não resolver o problema no âmbito das atividades rotineiras, e, sim, de designar uma pessoa ou uma equipe para lidar especificamente com o estudo do problema.

O segundo requisito é que o ambiente organizacional fomente a consolidação da intenção. A retaguarda da aplicação da SE é uma organização que se pressupõe que satisfaça as seguintes condições. Disporá de mecanismos para a formação de intenções e para a solução de conflitos no caso de divergência de opiniões. As decisões serão normalmente aceitas pelos envolvidos e atingidos, e não alteradas aleatoriamente ou questionadas. Esta formação de intenções normalmente apresentará, também, continuidade temporal, o que pressupõe uma constância mínima de manutenção de valores e objetivos, o que não é necessariamente satisfeito no caso de grêmios políticos, cuja composição é freqüentemente alterada.

Enquanto a primeira condição diz respeito à agência de bacia ou entidade equivalente, a segunda sublinha a importância do "futuro" comitê de bacia.

Para o nível mais detalhado do planejamento, na escala de microbacia, os "Procedimentos de gestão para o desenvolvimento sustentável" (DOUROJEANNI, 1993) constituem uma ferramenta de trabalho apropriada, principalmente pela maneira como operacionalizam a participação. No âmbito dessa metodologia, a participação não é um objetivo, nem um meio de alcançar resultados, mas, sim, a única maneira de atingir o desenvolvimento sustentável com equidade.

Este método, elaborado com base em numerosas experiências realizadas na América Latina e no Caribe, é um instrumento para projetar e dirigir a aplicação de estratégias, a fim de melhorar a qualidade de vida dos habitantes de zonas rurais e conservar os recursos que os sustentam. É aplicável depois que tenha ocorrido uma tomada de decisão no sentido de desencadear um processo de desenvolvimento sustentável, ou de resolver problemas.

O autor verificou que, em estudos prévios, os temas estudados em espaços rurais, assim como os indicadores ou parâmetros, muitas vezes não são relevantes para orientar a gestão do desenvolvimento. Para ter uma seleção mais adequada dos temas e indicadores a serem estudados, é necessário começar por uma definição dos problemas enunciados e soluções demandadas pelos próprios habitantes e usuários das áreas, e, a partir deles, num processo inverso ao comumente empregado, determinar que métodos, temas, indicadores e parâmetros definem melhor os problemas (causas e efeitos) e suas soluções.

O marco conceitual-operativo do método conjuga processos que permitem passar das idéias de crescimento econômico, equidade e sustentabilidade à sua execução, num espaço físico definido. Os processos são (veja figura 13):

1 - a materialização de ações, que visa ao crescimento econômico e à sustentabilidade;

2 - o processo de transação entre atores, que visa à equidade;

3 - o processo de integração disciplinar, que visa à integração.

O processo de materialização de ações é representado pela seqüência vertical da figura 13 e representa o processo central e condutor do método, sendo composto de dez passos.

DOUROJEANNI chama a atenção para o fato de que, na maioria dos estudos de apoio a processos de gestão para o desenvolvimento rural microrregional ou de bacias, são declarados "problemas", cujo enunciado constitui a base para apresentar, em forma correlativa, uma lista de possíveis soluções. Estabelece-se, desta forma, uma relação direta entre problemas e soluções. Na seqüência de dez passos acima indicada, isto equivale a pular do passo (3) problemas ao passo (7) soluções, suprimindo os passos intermediários. O simples enunciado e a confrontação dos problemas e das soluções necessita de análise dedutiva, de descrição, de detalhe e da indicação de passos necessários para que as soluções recomendadas possam ser validadas e aplicadas.

Figura 13: Marco conceitual-operativo de aportes para o desenvolvimento sustentável com equidade (DOUROJEANNI, 1993)

As carências de informação mais comuns são sobre os atores, tais como: a não-identificação das pessoas que sofrem ou manifestam o problema de forma direta ou indireta; a não-menção das pessoas que causam ou originam o problema direta ou indiretamente, nem as pessoas que interpretam o problema e o descrevem no estudo. Também é freqüente não serem identificados os responsáveis pela solução dos problemas.

Outro aspecto importante se refere à falta de distinção entre problemas e obstáculos: um problema é a manifestação de inconformidade de uma determinada pessoa ou grupo de pessoas, que equivale ao inverso de expressar um ou mais objetivos. Para expressar um problema não há obrigação de expressar previamente os objetivos. Um obstáculo também é uma manifestação de inconformidade, mas relativa ao impedimento para alcançar um objetivo previamente explicitado.

Na seqüência metodológica proposta se estabelece uma relação indireta entre problema e solução, intercalando entre eles os passos sobre os objetivos, sobre os espaços geográficos e sobre os obstáculos. Desta maneira, as soluções são expressas como opções para superar os obstáculos, a fim de alcançar os objetivos definidos nos espaços pertinentes e, desta forma, eliminar os problemas.

O processo de transação entre atores para alcançar a equidade está esquematizado na figura 13 por linhas horizontais e ocorre em cada um dos passos da seqüência. A seqüência é aplicada em ciclos iterativos, denominados "ciclos de concertação". Na primeira iteração, a percepção, recolhe-se tudo o que os atores sabem ou conhecem por experiência, intuição ou observação direta. A segunda iteração é a consolidação, durante a qual se verificam as opiniões in loco, mediante diagnósticos a nível de reconhecimento ou semidetalhe e propostas a nível de prefactibilidade. Na terceira iteração, a formulação, fazem-se estudos detalhados e formulam-se propostas definitivas. A cada aproximação deve ser buscado o consenso dos atores. Desta maneira passa-se de acordos gerais, firmados na percepção, a acordos e tratados claros e específicos, ao final da formulação. As transações mais concretas se realizam a nível dos obstáculos e das soluções. A seqüência consiste, portanto, num método de trabalho que serve para elaborar estratégias, pois obriga à articulação e à coerência entre os passos que os gestores se propõem a realizar. Verifica-se, pois, que o ciclo de iterações, percepção - consolidação - formulação, segue o mesmo princípio do ciclo de solução de problemas da SE.

O processo de integração de disciplinas está esquematizado pela linha em diagonal na figura 13 e também é realizado em cada passo da seqüência. As disciplinas podem ser categorizadas de diversas maneiras: por ciências, por áreas temáticas, por setores econômicos ou outras. Usualmente, a integração (da equipe multidisciplinar) se dá a partir dos diagnósticos da área de estudos, podendo ser desencadeada pela elaboração de modelos e pela abordagem sistêmica.

Há dois aspectos na metodologia de Dourojeanni que merecem ser enfatizados, porque a distinguem de muitas outras abordagens de planejamento do uso dos recursos naturais. O primeiro diz respeito à maneira de promover a participação. A fim de evidenciar a importância do processo de transação entre atores, é conveniente rever a metodologia proposta para o Projeto Itajaí (CAUBET e FRANK, 1993). Baseada em HIDALGO (1985) e bastante difundida no Brasil, esta metodologia procura articular o estado e a sociedade na busca de um desenvolvimento sustentável, através da estruturação de duas vertentes no processo de planejamento: a vertente institucional e a vertente comunitária. A primeira é conduzida pela equipe interinstitucional e interdisciplinar, enquanto a segunda é estimulada por membros desta equipe. Em cada uma das sete etapas do planejamento há procedimentos próprios para cada uma das vertentes. Entretanto, a forma de operacionalizar o encontro das duas vertentes nem sempre é muito clara, tampouco o é a estimulação da vertente comunitária. A metodologia de Dourojeanni, por outro lado, nem sequer fala de participação. Parte da identificação de todos os atores, indistintamente. Os acordos horizontais entre os atores, a cada passo, promoverão a equidade, que vai garantir a sustentabilidade social do desenvolvimento.

O segundo aspecto que sobressai na metodologia, é que ela se apropria de características do planejamento estratégico, o que confere dinâmica e flexibilidade ao processo de planejamento. O planejamento estratégico difere do planejamento tradicional no setor público por reconhecer a existência de oponentes. Esta afirmação deriva dos significados do termo estratégico: algo que é importante para o futuro e/ou aquilo que é capaz de superar a oposição de outros (SOUTO-MAIOR, 1995). Os passos b) critérios dos atores, f) restrições e h) estratégias do processo de materialização de ações de DOUROJEANNI são típicos de abordagens de planejamento estratégico. No PEP - Planejamento Estratégico Participativo (SOUTO-MAIOR, 1994) por exemplo, são encontrados elementos similares em diversas etapas.


3.5 SÍNTESE

Diversos aspectos metodológicos relacionados com o tema gerenciamento ambiental de bacias hidrográficas foram abordados neste capítulo, permitindo estabelecer alguns parâmetros essenciais para a análise da bacia (Parte II) e para o desenvolvimento da alternativa de solução (Parte III). Para contextualizar tais resultados convém, uma vez mais, visualizar o objetivo do trabalho: propor uma metodologia de gerenciamento ambiental para a bacia do Itajaí, com ênfase na prevenção de enchentes.

A primeira parte do trabalho, que aqui se encerra, visava definir o problema. Na verdade, porém, ela se ocupou com dois problemas, ou melhor, segundo a SE (Systems Engineering), com dois sistemas. O primeiro, o sistema-problema, que consiste na razão do próprio planejamento e gerenciamento - as enchentes no Vale do Itajaí-, amplamente circunstanciado no capítulo 2. O segundo, o sistema-solução, que pretende ser um modo factível de lidar com as enchentes, ou seja, o estabelecimento de uma organização que tenha como finalidade precípua o gerenciamento da bacia hidrográfica.

Em relação ao sistema-problema foi estabelecido que:

a) Sob a ótica da problemática das enchentes e exatamente por causa dela, a bacia hidrográfica do Itajaí pode ser considerada uma região.

b) A bacia hidrográfica será analisada estruturalmente segundo o modelo MAB de sistema sócio-econômico-ecológico regional. Esta análise visa a identificar, conhecer e definir a estrutura da situação-problema (Parte II). É uma abordagem pragmática: ao invés de inventários amplos, busca-se a pesquisa ecológica orientada para o problema.

c) Considerando que, dentro de um sistema, diversas estruturas se superpõem e interagem, o sistema bacia pode vir a ser caracterizado por outros modelos de estrutura. Uma possibilidade seria a regionalização da bacia, ou seja, delimitação de áreas-problema específicas, decorrentes da heterogeneidade das paisagens e das estruturas de produção. As enchentes são o problema motivador. Mas, o que é percebido em cada lugar, pelas diferentes comunidades, certamente são problemas diversos, aos quais é necessário aproximar-se gradativamente (do geral para o detalhe). Isto significa que o planejamento que pode ser desenvolvido a nível da bacia hidrográfica é essencialmente estratégico.

d) O resultado da análise da situação-problema é uma seqüência de relações causa-efeito, que servirão para fundamentar os objetivos, as ações, as restrições e as estratégias para o gerenciamento da bacia hidrográfica: o sistema-solução, a ser desenvolvido na Parte III deste trabalho.

e) As estratégias a serem sugeridas devem estar de acordo com as novas políticas regionais, isto é, privilegiar a justiça social, a motivação interna, a diversidade (na moldagem de paisagens) e modelos inovativos de financiamento. Em relação a este último item, a estratégia de internalização assume especial importância na alternativa de solução.

f) Embora os objetivos de desenvolvimento regional devam, necessariamente, ser compatibilizados com as alternativas viáveis para o controle das enchentes, o planejamento da bacia hidrográfica não equivale ao planejamento do desenvolvimento regional.

Em relação ao sistema-solução foi estabelecido que:

g) Uma abordagem de gerenciamento viável é aquela em que a bacia hidrográfica é sujeito e objeto de planejamento: objeto durante a análise e sujeito ao decidir pelas estratégias a serem adotadas. Soluções legítimas e efetivas, de acordo com a nova política regional, são as que surgem de dentro da própria região e são por ela conduzidas.

h) Isto significa que a organização a ser estruturada para o gerenciamento ambiental da bacia hidrográfica deve:

i) A organização a ser estruturada para o gerenciamento ambiental da bacia deve ser vinculada, por força da lei nº 9.748, de 30/11/94, ao Conselho Estadual de Recursos Hídricos.

j) No intuito de prover soluções para os problemas detectados na bacia, deve ser adotado um processo de planejamento que parta do nível estratégico de bacia e se aproxime em etapas sucessivas do nível operativo no âmbito de microbacias. A Systems Engineering é o suporte metodológico apropriado para esta tarefa. A nível operativo, os "Procedimentos de gestão para o desenvolvimento sustentável" indicam um caminho seguro para se alcançar os objetivos.