CAPÍTULO 7

A MATRIZ INSTITUCIONAL

A conclusão da análise do sistema sócio-econômico-ecológico regional é constituída pela análise dos elementos políticos. Nesta última etapa da análise o interesse está em localizar os entes políticos cuja atuação tem reflexos sobre o uso do solo e, conseqüentemente, sobre os problemas das enchentes e da degradação dos recursos naturais. A idéia subjacente a este estudo, e inerente à concepção do modelo sócio-econômico-ecológico regional, é que o desenvolvimento registrado no vale do Itajaí, evidenciado no capítulo 6, não ocorreu por acaso. Uma seqüência histórica de decisões políticas, implícitas ou explícitas, geraram a configuração de vantagens e desvantagens com que o vale do Itajaí se depara na atualidade. Alguns aspectos dessa história foram apontados no capítulo 2. Contudo, o estudo das políticas públicas adotadas para a bacia do Itajaí está além do escopo do presente trabalho. Ao invés disto, ele se ocupa do levantamento das instituições que tiveram uma atuação relevante no desenvolvimento sócio-econômico do vale do Itajaí, bem como na identificação de características necessárias a um arranjo institucional que visasse ao gerenciamento ambiental da bacia. A avaliação de arranjos institucionais alternativos, embora seja um estudo pertinente e necessário, não está sendo contemplada.

A PP5, que sugere que

os fatores políticos externos e internos ao sistema influenciaram nitidamente o desenvolvimento econômico e demográfico,

não será, portanto, provada, mas sim adotada como ponto de partida para a identificação das organizações que influenciam e executam, de uma forma ou de outra, as políticas de desenvolvimento regional. Neste contexto distinguem-se dois conjuntos de interrelações, esquematizadas na figura 54: (a) medidas políticas externas à bacia, sobretudo as que dizem respeito ao desenvolvimento econômico e à proteção ambiental, e seus efeitos sobre as condições sócio-econômicas do sistema; e (b) o subsistema político da bacia e seus efeitos. De modo geral, os agentes controladores das variáveis externas são os governos estadual e federal, enquanto o subsistema político regional integra uma grande diversidade de atores locais.

Figura 54: Sistema regional: as setas em negrito representam os efeitos sócio-econômicos das medidas políticas externas e internas à região. O capítulo 7 focaliza as organizações responsáveis pela elaboração e execução das políticas.

Sendo assim, o presente capítulo compreende: (1) a caracterização das entidades que integram o subsistema político regional e cujos objetivos subentendem o uso e/ou a exploração dos recursos naturais ou atividades afins (seção 7.1); (2) a identificação dos órgãos governamentais estaduais e federais que atuam no planejamento e controle do uso dos recursos naturais da bacia do Itajaí, inclusive no controle de enchentes (seção 7.2); e finalmente, (3) algumas considerações sobre as dificuldades de definir um arranjo institucional adequado para o gerenciamento ambiental da bacia (seção 7.3).

7.1 AS ORGANIZAÇÕES DA BACIA DO ITAJAÍ

As organizações cujos objetivos subentendem o uso e/ou a exploração dos recursos naturais ou atividades afins podem ser agrupadas em:

a) organizações do setor primário,

b) sindicatos patronais da indústria,

c) associações comerciais e industriais,

d) porto de Itajaí,

e) universidades e institutos de pesquisa,

f) associações ambientalistas,

g) associações de municípios,

além, evidentemente, das prefeituras dos 46 municípios sediados na bacia.

As organizações que representam o setor primário abrangem:

a1 - Sindicatos de Trabalhadores Rurais. Com base municipal, estes sindicatos congregam pequenos proprietários, arrendatários, meeiros e trabalhadores rurais. Têm a função de defender os interesses da categoria, notadamente uma efetiva política agrícola e salarial, bem como coordenar os trabalhos no município. Apóiam os trabalhos da EPAGRI, e, em muitos casos, mantêm convênio ambulatorial e odontológico para a área rural e realizam os cadastros do INCRA. Em todos os municípios da bacia existe o Sindicato dos Trabalhadores Rurais, filiado à FETAESC - Federação dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de Santa Catarina.

a2 - Sindicatos Rurais. Em alguns municípios existe ainda o Sindicato Rural, que congrega grandes produtores rurais. A estrutura fundiária da bacia do Itajaí faz com que estes sindicatos, com características de sindicato patronal, tenham menos relevância. Os Sindicatos Rurais são filiados à FAESC - Federação da Agricultura do Estado de Santa Catarina.

a3 - Associação dos Fumicultores do Brasil - AFUBRA. A fundação da AFUBRA data de 1955 e foi motivada pelos prejuízos causados pelo granizo nas lavouras de fumo. Seus objetivos incluem a congregação dos fumicultores, um seguro agrícola próprio, a luta por melhor remuneração do produtor e a adequação da área de plantio à capacidade do mercado. O projeto Verde é Vida da AFUBRA atingiu, em 4 anos, 192 municípios e 5.313 escolas.

a4 - Cooperativa Central Catarinense de Laticínios - CCCL. Sediada em Itajaí, seus objetivos incluem o congraçamento das cooperativas agropecuárias, o recebimento e distribuição da produção das cooperativas associadas, o melhoramento e fomento técnico para a produção em todas as fases, o zelo pela pureza absoluta e qualidade apurada, o incentivo à melhoria e aprimoramento dos produtos, e a promoção do progresso moral e material das zonas do produtor. Tem como filiadas 17 cooperativas catarinenses, entre as quais as três citadas a seguir.

a5 - Cooperativa Regional Agropecuária Alto Vale do Itajaí - CRAVIL. A CRAVIL, sediada em Rio do Sul, atua basicamente na comercialização de arroz, feijão, milho e leite.

a6 - Cooperativa Regional Agrícola Norte Catarinense Ltda. - COOPERNORTE. Com sede em Mafra, esta cooperativa abrange, na bacia do Itajaí, apenas os municípios localizados no alto vale do rio Hercílio: Santa Terezinha, Itaiópolis e Monte Castelo.

a7 - Cooperativa Regional Agropecuária Verde Vale Ltda - COPERVALE. Também com sede em Itajaí, a COPERVALE atua basicamente na comercialização do arroz.

Os sindicatos patronais da indústria atuantes na bacia do Itajaí são numerosos. Entre outras funções, eles tem a de representar os direitos e os interesses da sua categoria e de colaborar com o poder público no estudo e solução de problemas que se relacionam com a categoria. A inclusão dos sindicatos patronais na relação das organizações cujos objetivos subentendem o uso e/ou a exploração dos recursos naturais se deve não apenas ao uso propriamente dito destes recursos, mas também à importância que o setor industrial tem na economia regional. O setor industrial tem auferido vantagens da disparidade econômica verificada na bacia. O grande desnível econômico entre as cidades de maior porte e o espaço rural serve como estimulador da mobilidade social, que, por sua vez, aumenta a oferta de mão-de-obra nos centros urbanos. Em conseqüência, o trabalho como fator de produção para a indústria é abundante.

As Associações Comerciais e Industriais congregam indústria, comércio, serviços e, inclusive, profissionais liberais e autônomos. Seu principal objetivo é fazer lobby, defendendo os interesses das classes produtoras. A força do lobby confere grande importância principalmente à ACIB - Associação Comercial e Industrial de Blumenau. A ACIB representa os interesses da comunidade organizada com grande força coercitiva, pois aglutina o poder econômico da região. Estas associações, porém, visam também à melhoria das condições para o desenvolvimento das atividades empresariais no respectivo município, o que inclui, no caso de Brusque, apoio ao Planejamento Municipal, visando ao desenvolvimento ordenado do município e à implementação de uma infra-estrutura favorável ao desenvolvimento empresarial. Nos municípios de menor porte, as associações congregam, inclusive, as pessoas que se dedicam à atividade agropecuária.

As Associações Comerciais e Industriais da Micro e Pequena Empresa, originalmente "do vale do Itajaí", daí sua sigla ACIMPEVI, atualmente estão constituídas como organizações independentes em vários municípios.

O porto de Itajaí é administrado pela Administradora Hidroviária Docas Catarinense - ADHOC, autarquia do município de Itajaí. Entre suas competências consta a execução de obras de construção, reforma, ampliação, melhoramentos e conservação das instalações portuárias, nelas compreendida a infra-estrutura de proteção e de acesso aquaviário ao porto. Justifica-se, pois, sua inserção na relação de organizações cujos objetivos subentendem o uso ou a exploração dos recursos naturais.

As universidades sediadas na bacia do Itajaí são a FURB - Universidade Regional de Blumenau e a UNIVALI - Universidade do Vale do Itajaí. Ambas desenvolvem atividades de pesquisa relativas ao uso e à conservação dos recursos naturais, e à qualidade ambiental de modo geral. Adicionalmente, a FURB se dedica ao estudo e ao serviço de previsão de cheias (vide capítulo 2). O vale do Itajaí conta, ainda, com o Herbário Barbosa Rodrigues, de Itajaí, que ocupa um papel ímpar no estudo da vegetação regional. O Herbário é mantido por uma Associação Filantrópica de Fins Científicos.

As associações ambientalistas ativas no vale do Itajaí são a ACAPRENA - Associação Catarinense de Preservação da Natureza e a APREMAVI - Associação de Preservação do Meio Ambiente do Alto Vale do Itajaí. Enquanto a primeira atua principalmente na região de Blumenau, a segunda vem se dedicando a trabalhos de proteção ambiental no alto vale do Itajaí, através de projetos diversos na área de agroecologia, com grande repercussão, inclusive internacional. O que mais se sobressai no trabalho da APREMAVI são as experiências de produção de mudas de espécies nativas e reflorestamento. Mais recentemente surgiu, em Blumenau, a CONSERVALE - União dos Proprietários Conservacionistas do Vale do Itajaí, que se caracteriza como entidade ambientalista, porém dedicada a interesses privados. É integrada por proprietários de terras que conservam parte do ecossistema original conservado, preservado ou em fase de regeneração. Seu objetivo primordial é promover ações e oferecer o intercâmbio de informações relativas ao meio ambiente, visando à sua conservação, através da mobilização, da ação política coordenada e do apoio mútuo entre os associados.

Os municípios localizados na bacia do Itajaí são congregados por três Associações de Municípios, com exceção de Alfredo Wagner, que pertence a uma associação fundamentalmente externa à bacia. As Associações de Municípios preservam as autonomias municipais, mas visam a ampliar e fortalecer a capacidade administrativa, econômica e social dos municípios, prestando assistência técnica em diversas atividades meio da prefeitura. Entre as atividades previstas pelas Associações, sobressai, para o tema em estudo, a coordenação de medidas para a implantação do planejamento local integrado na microrregião e a participação em convênios e contratos para estudos e planos. As atividades-fim das associações incluem: estimular a conservação e o bom uso dos recursos naturais renováveis; estudar, propor e executar medidas visando ao incremento da produção agropecuária e industrial; assessorar na elaboração e execução de planos, programas e projetos relacionados com serviços urbanos, obras públicas e saneamento básico; promover iniciativas para elevar as condições de bem-estar econômico e social das populações rurais na microrregião; e, por fim, promover o estabelecimento da cooperação intermunicipal e intergovernamental visando à elaboração de estudos e levantamentos sobre os problemas e potencialidades da microrregião.

Em convênio com a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, as Associações de Municípios vêm preparando planos básicos de desenvolvimento regional e zoneamento ecológico-econômico, a nível das microrregiões de sua abrangência (SANTA CATARINA, 1992). Pelo fato de se caracterizarem como planos de desenvolvimento microrregional, o objetivo destes planos básicos difere substancialmente dos objetivos de um planejamento ambiental, embora aparentem similaridades. De acordo com a seção 3.1, a articulação das políticas de desenvolvimento microrregional com uma política ambiental regional, a nível da bacia hidrográfica, é essencial para viabilizar a execução da política ambiental.

A distribuição e a representatividade das organizações ativas nos diversos municípios são apresentadas nos quadros 4 e 5. As prefeituras, juntamente com seus órgãos técnicos e de serviços, não são mencionadas nesta relação, pois julga-se tratar de informação de domínio público. Por outro lado, os municípios são utilizados para caracterizar a abrangência da atuação das organizações.

A matriz organizacional revela um aspecto importante, não considerado quando da proposição das nove regiões ambientais (capítulo 5). Enquanto nas regiões predominantemente agrícolas e industriais a organização social é relativamente dinamizada, o mesmo não ocorre nas regiões florestais - segundo o quadro 2, as regiões 4) alto vale do Itajaí, 5) da Serra Geral, 6) da Serra do Itajaí e 9) da floresta tropical de encosta centro-norte (Baú) - a não ser quando se trata de municípios apenas parcialmente inseridos nas referidas regiões.

Quadro 3: Composição das regiões sócio-ambientais

Por esta razão, a matriz organizacional sugere um reagrupamento dos municípios em regiões sócio-ambientais, nas quais as regiões florestais seriam agregadas às demais de acordo com a proximidade geográfica ou com a afinidade sócio-política evidenciada. Deste modo, resultariam seis regiões sócio-ambientais, cuja composição vem descrita no quadro 3. A figura 55 apresenta a localização dessas regiões.

Figura 55: Localização das regiões sócio-ambientais

7.2 OS ÓRGÃOS GOVERNAMENTAIS

A organização da Administração Pública do Estado de Santa Catarina é estabelecida pela Lei n° 9.831, de 17/02/95. As competências que a lei da reforma administrativa define para os órgãos da administração direta e indireta do Estado, na área de recursos hídricos, resulta na matriz institucional apresentada no quadro 6.

Vários órgãos da administração indireta - DEOH, FATMA - e sociedades de economia mista - CASAN, CELESC, CIDASC, EPAGRI - desenvolvem atividades relacionadas com o gerenciamento de recursos hídricos. De acordo com a lei nº 9.831:

1- O DEOH - Departamento de Edificações e Obras Hidráulicas - é uma autarquia, cujos objetivos incluem:

a) a monitoração dos equipamentos e empreendimentos de defesa civil do Estado;

b) a execução da política estadual de edificações e obras hidráulicas, costeiras, lacustres e pluviais, envolvendo projetos, estudos e pesquisas, desenvolvimento e recuperação de áreas litorâneas, estuários, rios, sistemas lagunares costeiros, defesa de margens e costas, fixação de dunas, abertura de barras, dragagens e proteção de praias no Estado; e

c) o desenvolvimento de outras atividades relacionadas com as políticas de edificação e obras hidráulicas.

O DEOH vem realizando, desde 1993, a tarefa de manutenção do sistema de barragens de controle de cheias da bacia do Itajaí, através de acordo de cooperação técnica com o Governo Federal, mas, sem o repasse, por parte da União, dos recursos financeiros necessários e previstos pela Constituição Federal.

2 - A FATMA - Fundação de Meio Ambiente - é uma fundação pública, destinada a:

a) executar projetos específicos, incluídos os de pesquisa científica e tecnológica, de defesa e preservação ecológica;

b) fiscalizar, acompanhar e controlar os níveis de poluição urbana e rural;

c) participar na análise das potencialidades dos recursos naturais com vistas ao seu aproveitamento racional;

d) promover a execução de programas visando à criação e administração de parques e reservas florestais; e

e) executar as atividades de fiscalização da pesca, por delegação do Governo Federal.

A gerência regional da FATMA no vale do Itajaí, sediada em Blumenau, é responsável por atividades inclusas nos itens (b) e (d) acima, em todos os municípios da bacia, além de participar ativamente do Programa de Recuperacão Ambiental da Bacia do Itajaí (FRANK et al, 1995), atualmente desativado.

3 - Os objetivos da CELESC - Companhia de Eletrificação do Estado de Santa Catarina - incluem:

a) projetar, construir e explorar sistemas de produção, transmissão, transformação e comércio de energia elétrica e serviços correlatos;

b) desenvolver, isoladamente ou em parceria com empresas públicas ou privadas, empreendimentos de geração de energia elétrica.

Além de operar as três usinas hidrelétricas existentes na bacia do Itajaí - Salto (em Blumenau), Pinhal e Palmeiras (em Rio dos Cedros) - a CELESC prevê a implantação de uma usina em Salto Pilão, com uma capacidade total instalada de 142 megawatts, e um custo de investimento de US$ 215,5 milhões (JICA, 1994). O projeto de desenvolvimento de energia Salto Pilão é localizado em Lontras, Ibirama e Apiúna, e seu reservatório terá 0,16 km2 de área (JICA, 1991).

4 - Os objetivos da CASAN - Companhia Catarinense de Águas e Saneamento - são:

a) executar a política estadual de saneamento básico;

b) promover o levantamento e estudos econômico-financeiros relacionados com os projetos de saneamento básico;

c) planejar, executar e coordenar a operação e exploração dos serviços públicos de esgotos e abastecimento de água potável e realizar obras de saneamento básico;

d) fixar, arrecadar e reajustar tarifas de serviços que lhe são afetos.

Em 39 municípios da bacia do Itajaí, o abastecimento da água está a cargo da CASAN. Apenas Blumenau, Gaspar e Brusque dispõem de um serviço autônomo municipal de águas e esgotos. O sistema de abastecimento de água de Pomerode, embora exista o SAMAE, é administrado pela Fundação de Serviços de Saúde Pública (SESP). Nos nos municípios de Braço do Trombudo, Mirim Doce e Santa Terezinha, o abastecimento de água ainda é comunitário.

5 - A CIDASC - Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrícola de Santa Catarina - tem por objetivos:

a) fornecer, em caráter supletivo, insumos e bens de produção;

b) prestar serviços de mecanização agrícola e engenharia rural;

c) promover outras ações de desenvolvimento rural.

6 - A EPAGRI - Empresa de Pesquisa Agropecuária e Difusão de Tecnologia de Santa Catarina - tem por objetivos:

a) executar a política estadual de geração e difusão de tecnologia agropecuária, florestal e pesqueira;

b) promover o desenvolvimento auto-sustentado da agropecuária catarinense, por meio da integração dos serviços de geração e difusão de tecnologia agropecuária, florestal e pesqueira;

c) planejar, coordenar e executar os planos, programas e projetos de geração e difusão de tecnologia agropecuária, florestal e pesqueira.

O Projeto Microbacias, coordenado pela Secretaria Estadual de Desenvolvimento Rural e da Agricultura, visa a obter o aumento sustentado da produção e da produtividade através de práticas adequadas de manejo do solo e da água, como meio de garantir maior renda e melhor qualidade de vida para a família rural, e recuperar e conservar os recursos naturais (SANTA CATARINA, 1993?). A implantação do projeto teve início em 1991, e prevê a recuperação de 520 microbacias em todo o Estado. A componente de extensão rural e assistência técnica do Projeto Microbacias está a cargo da EPAGRI. Com exceção de Ascurra, Rio dos Cedros, Gaspar, Brusque, Ilhota e Itajaí, o Projeto Microbacias está sendo executado em uma microbacia em cada um dos municípios da bacia do Itajaí.

Cabe à Secretaria Estadual de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente promover a integração das ações do Governo Estadual com as ações dos Governos Federal e municipais, através dos seus organismos especializados, nas questões pertinentes ao meio ambiente. As interfaces com o Governo Federal decorrentes desta atribuição são apresentadas no quadro 7.

Uma autarquia federal, via de regra não considerada na busca de soluções para os problemas de uso do solo, e dos recursos naturais em geral, é o INCRA - Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária. Embora sua função principal seja a promoção e a execução da reforma agrária, este órgão tem outros objetivos relevantes, pertinentes à problemática em questão, como:

a) realizar estudos para o zoneamento do país em regiões homogêneas do ponto de vista sócio-econômico e das características da estrutura agrária; organizar e manter atualizado o cadastro de imóveis rurais, de proprietários e detentores de imóveis rurais, de terras públicas, de arrendatários e parceiros rurais;

b) identificar a propriedade produtiva, a pequena e a média propriedade.

Deve-se salientar, ainda, que a estrutura administrativa do governo federal não prevê a manutenção do sistema de controle de cheias do vale do Itajaí (e tampouco das outras bacias estaduais), executado outrora pelo DNOS - Departamento Nacional de Obras e Saneamento (vide capítulo 2).

7.3 OS PROBLEMAS DE UM ARRANJO INSTITUCIONAL

É evidente que o vasto leque de organizações inventariadas defende interesses muitas vezes conflitivos. No caso das entidades representativas dos setores econômicos, o imperativo é a maximização dos benefícios para a respectiva categoria. O resultado da defesa dos interesses privados de tantas organizações consiste exatamente no nível de desenvolvimento econômico atingido ao lado do estado de degradação verificado. Cabe, portanto, em essência, a esse conjunto de organizações representativas da sociedade regional, optar pela alteração do rumo do seu desenvolvimento. Os desdobramentos de uma decisão dessa natureza implicam o surgimento e a gradativa consolidação de uma solidariedade regional: um esforço conjunto no sentido de reduzir o desnível sócio-econômico, recuperar ecologicamente as áreas degradadas e estabelecer mecanismos para a reprodução da paisagem, visando, em última análise, ao aumento da qualidade de vida e à sustentação da sociedade regional pelo sistema bacia hidrográfica, por muitas gerações.

Os benefícios de uma ação coletiva como a preconizada não são apenas de longo prazo. A elevação do nível médio de renda do trabalhador rural possibilitará sua inserção no mercado, o que, a médio prazo, trará benefícios para a indústria regional de bens de consumo.

Ao Governo Estadual, através dos vários órgãos de administração direta e indireta, cabem papéis igualmente importantes nesse esforço conjunto para encaminhar soluções para os problemas regionais. De um lado, compete-lhe a articulação das diversas organizações, de outro, a adequação dos programas e projetos executados pelos órgãos públicos, no sentido de harmonizá-los com objetivos legitimamente regionais.

Mas quem representa os interesses regionais? Inexiste uma instância regional. As competências dos órgãos estaduais bem como os objetivos das organizações da bacia o evidenciam: cada um se dedica a determinado aspecto específico, de acordo com seu interesse ou com sua atividade setorial. As associações de municípios são as organizações cujos objetivos mais se aproximam da preocupação com os problemas coletivos, ainda que restritos à esfera microrregional. Estudos, porém, mostram que, na prática, elas são muito mais entidades representativas dos prefeitos e das câmaras de vereadores (KRAUS, 1991). Por conseguinte, objetivos legitimamente regionais, quer dizer, a nível de bacia hidrográfica, sequer existem. É para cobrir esta lacuna que são instituídos, freqüentemente, os comitês de bacia, descritos no capítulo 3. A discussão que se segue pretende mostrar porque a instituição de um comitê de per si, a partir da matriz organizacional existente, não resolve a questão.

Quadro 4: Matriz das organizações da bacia do Itajaí, relacionadas direta ou indiretamente com o uso e a exploração dos recursos naturais (Parte 1)

Quadro 5: Matriz das organizações da bacia do Itajaí, relacionadas direta ou indiretamente com o uso e a exploração dos recursos naturais (Parte 2)

Quadro 6: Matriz institucional do Estado de Santa Catarina na área de recursos hídricos (Lei nº 9.831, de 17/02/1995). O interfaceamento das atividades de um órgão específico com as atividades básicas listadas é indicado por "x".

Quadro 7: Interface da matriz institucional do Estado de Santa Catarina com o Governo Federal, na área de recursos hídricos

Um arranjo institucional é definido como um conjunto interrelacionado de entidades e normas que servem para organizar as atividades da sociedade bem como atingir metas sociais. O arranjo institucional para o gerenciamento de recursos hídricos estabelece as condições sob as quais a água pode ser utilizada e provê organizações e indivíduos com certos recursos e autoridade para executar determinadas tarefas. Se do conjunto de atividades econômicas desenvolvidas na bacia do Itajaí advieram vários problemas relacionados aos recursos hídricos, isto não significa que inexiste um arranjo institucional para esta finalidade, mas sim, que o esquema existente não atende as reais necessidades da região.

A questão que se coloca, então, é como elaborar um desenho institucional que assegure uma distribuição de recursos e um conjunto de normas que governem seu comportamento, e que possam produzir decisões que reflitam, de fato, os desejos da sociedade. Segundo FOX (1976), um processo adequado para tomar decisões sociais é aquele determinado por valores sociais. Sugere o autor que os valores sociais que devem pautar o estabelecimento de critérios de performance para instituições de gerenciamento da água e, por extensão, do ambiente em geral, são os seguintes:

1) Representação de interesses legítimos

Cada grupo de interesse legítimo deve ser capaz de ser representado nas negociações que levam a uma decisão.

2) Adequação da informação

Decisões devem ser baseadas em "boa" informação sobre as conseqüências de cursos de ação alternativos determinados como sendo relevantes pelos esquemas de valores dos membros da sociedade. Informação "boa" é aquela que pode ser produzida num tempo razoável com recursos razoáveis. Ela inclui a retro-alimentação da experiência dentro do sistema e os resultados da experiência externa ao sistema, e deve refletir esforços inovativos.

3) Eficiência

O sistema não pode desperdiçar tempo e recursos ao tomar e implementar decisões.

4) Efetividade

As decisões tomadas devem ser fielmente implementadas; as ações implementadas não podem ser desviadas dos objetivos a que se destinam.

Quando estes valores forem utilizados como critérios na condução do processo de gerenciamento, os resultados produzidos concordarão com o querer social (FOX, 1976).

O desenho de um arranjo institucional deve iniciar, portanto, com a identificação dos interesses que norteiam os diversos tipos de organização existentes ou atuantes na bacia. Um mero inventário das organizações e do seu raio de ação, como o que foi apresentado nas seções 7.1 e 7.2, não esgota esta questão. É necessário fazer um estudo aprofundado de cada tipo de organização, caracterizando seu papel efetivo dentro da bacia do ponto de vista econômico, social e ecológico.

No caso do gerenciamento dos recursos hídricos, FOX afirma que os grupos de interesse podem ser classificados em três categorias: os setoriais (relacionados com os diversos usos da água), os organizacionais (das entidades burocráticas) e os regionais (que transcendem os setores afetados, defendendo o desenvolvimento regional). A mesma classificação de grupos de interesses vem sendo aplicada às leis que regulamentam as políticas de gerenciamento de bacias hidrográficas, no que diz respeito à composição dos comitês de bacia. No caso de Santa Catarina, por exemplo, a lei se refere a (a) usuários da água, (b) órgãos da administração estadual e federal e (c) população da bacia.

Fica evidente, então, que mesmo que uma organização seja estabelecida com a finalidade de executar o planejamento, o desenvolvimento e o gerenciamento da bacia, os interesses distintos continuarão presentes e atuarão com objetivos diferentes. Enfim, o processo de decisão pode ser caracterizado, por sua natureza, como ecossistêmico, pois a decisão normalmente é conseqüência da interação de muitas entidades. A influência que cada entidade exerce depende de diversos fatores: as leis que estabelecem o que ela pode fazer, sua capacidade de gerar informação, e sua habilidade de impor responsabilidades ou oferecer benefícios a outras entidades relacionadas com a decisão.

Para desenhar um sistema institucional que satisfaça os quatro critérios descritos acima, um grande número de fatores devem ser levados em consideração. FOX os subdivide em três grupos:

1- As características físicas dos recursos hídricos

Há um grande número de características físicas da água que determinam de que forma ela pode ser utilizada economicamente, o que por sua vez tem implicações no desenho de arranjos institucionais.

2 - A estrutura geral do governo

Instituições para o gerenciamento de recursos hídricos devem ser desenhadas em conformidade com a estrutura geral do governo. Num governo democrático, uma gama de interesses deve ser levada em consideração, o que exige a criação de canais de comunicação com os vários setores usuários da água.

3 - Comportamento político e organizacional

O desenho institucional deve levar em conta certas características do comportamento político e organizacional, entre as quais as relações agência-clientela, as percepções da agência e o poder dos interesses organizados.

3a - Quanto às relações agência-clientela dois aspectos devem ser mencionados. O primeiro é que uma agência tende a se identificar com os interesses a que ela serve e a assumir objetivos similares. Isto significa que os valores e objetivos de outros interesses afetados tendem a ser negligenciados, a menos que influências contrárias atuem sobre a agência. O segundo é que um órgão fiscalizador tende a favorecer os objetivos das organizações que ele fiscaliza.

3b - A formação e a experiência do pessoal técnico da agência tende a determinar o modo como a agência percebe os problemas e suas possíveis soluções. Assim, se uma organização é dominada por uma profissão particular, o programa da agência tenderá a refletir as percepções específicas desta profissão. Se um equilíbrio razoável pretende ser atingido, o desenho institucional deve prever a compensação das percepções de uma profissão particular.

3c - Interesses bem organizados têm influência maior sobre decisões públicas do que um grupo não-organizado. É difícil desenhar instituições para o gerenciamento da bacia que representem fielmente os interesses de grandes grupos não-organizados que coletivamente podem ter grande interesse em determinado programa.

Torna-se evidente, pelas considerações precedentes, que não há fórmula simples para desenhar

instituições adequadas para o gerenciamento da água e do ambiente. A questão não se constitui simplesmente em como desenhar uma organização para gerenciar o desenvolvimento e o uso dos recursos, mas, sim, em como desenhar um sistema interativo de entidades e leis, e uma rede de comunicação, à luz das características físicas dos recursos naturais, da estrutura geral do governo e da natureza do comportamento organizacional e político, que possam atender os critérios de performance especificados. Várias alternativas devem ser analisadas, incluindo o arranjo institucional atual.

A necessidade de proceder cautelosamente e com o devido rigor técnico no levantamento de informações que possam fundamentar o arranjo institucional para o gerenciamento ambiental da bacia do Itajaí é corroborada pelo que ocorre com o Comitê da Bacia do rio Cubatão (Santa Catarina).

O Comitê da Bacia do rio Cubatão foi criado em setembro de 1993 (Decreto nº 3.943, de 22/9/1993), por iniciativa do Estado, notadamente da Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia, Minas e Energia, à qual estava vinculada a CASAN. O decreto não só criou o Comitê como também estabeleceu seu regimento interno, definindo uma composição desproporcional a favor dos órgãos burocráticos do Estado, de modo que a CASAN exerceu a dominância. As prefeituras municipais só se fizeram representar no ato da instalação. Previa-se a ampliação da representação, o que ocorreu, através da inclusão de associações de classe e secretarias municipais. A única entidade da sociedade civil era uma entidade ambientalista que se desintegrou, deixando de comparecer. Os municípios que compõem a bacia do Cubatão são Águas Mornas, Santo Amaro da Imperatriz, Palhoça e São José. Os municípios de Florianópolis e Biguaçu, por serem abastecidos com água do rio Cubatão, também passaram a fazer parte da bacia. Entretanto, a prefeitura de Florianópolis não se vê como parte integrante daquela bacia e, conseqüentemente, não participa do Comitê.

Em dois anos de atividades, o Comitê não elaborou nenhuma proposta para a bacia. Na segunda reunião do Comitê, o coordenador técnico geral (da CASAN) apresentou um programa para o Comitê, que define três linhas de ação para os problemas que os diagnósticos - anteriores à existência do Comitê - apontavam: conservação dos solos, controle da poluição e educação ambiental. Para cada programa foi definido um coordenador: para solos, o representante da EPAGRI; para poluição, o representante da CASAN; e para educação, o representante da UFSC. Os três coordenadores passaram a constituir a comissão técnica do Comitê, que nunca se reuniu. Os programas de solos e de poluição consistem em nada mais do que as atividades que as instituições já vinham desenvolvendo, dentro de uma ótica um tanto reducionista. Os programas, portanto, não nasceram no bojo do Comitê. Pode-se dizer até que o Comitê ainda não chegou a exercer efetivamente o gerenciamento ambiental, de acordo com a definição adotada (capítulo 1).

A UFSC propôs que o Comitê fizesse um planejamento estratégico, mas as organizações não entendem porque envolver-se em programas que têm a ver com atividades tradicionais da CIDASC, ou da FATMA. Além disso, o Comitê não tem como agir sobre planos que vêm de fora. Por isto mesmo, quando problemas concretos chegam ao Comitê, este não encontra solução. A inexistência de recursos financeiros e materiais para instrumentar e fazer o Comitê funcionar é um agravante adicional.

De acordo com a tarefa que lhe foi incumbida, a UFSC passou a elaborar um programa de educação ambiental, envolvendo diversos atores da bacia e das organizações burocráticas, com a finalidade de desencadear um processo de mobilização e participação crescente da sociedade regional. Num primeiro momento, este programa resultou num plano estratégico de educação ambiental (PLANO estratégico de educação ambiental, 1995), que logrou a adesão de professores e secretarias de educação de todos os municípios.

Hoje, os integrantes do Comitê concordam que se os municípios não participarem o processo será inefetivo. Desejam também que a coordenação do Comitê seja exercida por uma organização sediada na bacia. Através da modificação do decreto que o criou, o Comitê pretende viabilizar uma nova composição.

Enfim, o exemplo do Cubatão corrobora a afirmação feita anteriormente de que a definição de uma estrutura gerencial que funcione não é uma questão trivial. A avaliação aprofundada de arranjos institucionais alternativos, nos termos sugeridos por FOX, é, portanto, uma tarefa essencial para o efetivo gerenciamento ambiental.